domingo, 16 de septiembre de 2007

SENTENCIA SOBRE PENSIONES ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005

Sentencia C-178/07


Referencia: expediente D-6264

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

Demandante: Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán.

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA


Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente


SENTENCIA


I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez demandó los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

Mediante auto del 8 de mayo de 2006 se admitió la demanda de la referencia y se decretó y ordenó la remisión de las siguientes pruebas:

- Las Gacetas del Congreso de la República en donde consta el trámite del Acto Legislativo que se demanda, así como los demás documentos que forman parte del expediente legislativo correspondiente, incluidos los relativos al cumplimiento del requisito previsto en el Acto Legislativo 1 de 2003, y los que acrediten las mayorías constitucionalmente exigidas y los resultados de las votaciones que llevaron a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005;
- La grabación magnetofónica de la sesión del día 17 de marzo de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, así como su trascripción tanto en medio impreso como en medio magnético.

El 25 de mayo de 2006 se remitieron los siguientes documentos recibidos durante el término probatorio en la Secretaría de la Corte Constitucional:

- Oficio No. CP 3.1-0352-2006, de fecha de 12 de mayo de 2006, del Doctor Emiliano Rivera Bravo, Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes;
- Original de la Gaceta del Congreso No. 262 de 17 de mayo de 2005
- Un diskette que dice contener copia transcrita de la sesión del 17 de marzo de 2005 en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes;
- Tres cassettes de cintas magnetofónicas que dicen contener copia de la sesión del 17 de marzo de 2005 en la Comisión Primera Constitucional de la H. Cámara de Representantes.

Las pruebas solicitadas fueron remitidas al despacho a través de la Secretaría General de esta Corporación el 25 de mayo de 2006 y el 28 de junio de 2006. Sin embargo, después de un examen exhaustivo de los documentos recibidos se encontró que las pruebas no se encontraban completas. Mediante auto del 27 de julio de 2006 se requirió la remisión de las pruebas solicitadas, específicamente se verificó que los siguientes documentos no habían sido allegados:

a. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes realizada el día 20 de abril de 2005, en la que fue aprobado en primer debate el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
b. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la que fue aprobada el Acta de la sesión del día 20 de abril de 2005, con el fin de constatar si el acta inicialmente publicada fue aprobada, o si fue objeto de alguna corrección;
c. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a las sesiones de la Comisión Primera del Senado de la República realizadas los días 31 de mayo y 1 de junio de 2005, en las que fue aprobado en primer debate el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
d. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la sesión de la Comisión Primera del Senado de la República en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones realizadas los días 31 de mayo y 1 de junio de 2005, con el fin de constatar si las actas inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna corrección;
e. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a las sesiones de la Plenaria de la Cámara de Representantes realizadas los días 5, 10, 11 y 20 de mayo de 2005, en las que fue aprobado en segundo debate el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
f. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones de los días 5, 10, 11 y 20 de mayo de 2005, con el fin de constatar si las actas inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna corrección;
g. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a las sesiones plenarias del Senado de la República realizadas los días 13, 14, 15, y 20 de junio de 2005, en las que fue aprobado en segundo debate el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política;
h. Gaceta del Congreso donde aparece publicada el Acta correspondiente a la sesión plenaria del Senado de la República en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones realizadas en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones de los 13, 14, 15, 16 y 20 de junio de 2005, con el fin de constatar si las actas inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna corrección;
i. Gacetas del Congreso en donde fueron publicadas las actas de las sesiones de las Comisiones Primera, así como de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes durante el primer y segundo periodo legislativo (primera y segunda vuelta), en las que se dio cumplimiento a lo ordenado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, en el proceso legislativo que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005.

El 28 de junio de 2006 se recibieron en el despacho las pruebas solicitadas mediante auto del 8 de mayo de 2006.

Mediante auto del 25 de agosto de 2006 se volvió a requerir al Secretario del Senado de la Republica la remisión de las pruebas que todavía no habían sido allegadas las que fueron recibidas en la secretaría de esta Corporación el 31 de agosto de 2006.

El proceso fue fijado en lista el 6 de septiembre de 2006 una vez fue ordenado continuar con el trámite del proceso.

El 13 de diciembre de 2006 se remitió al despacho escrito firmado por el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, actor en la demanda de la referencia, en el que se solicita que se decrete la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda y que en su lugar se inadmita. Lo anterior pues, para el demandante la Corte Constitucional es incompetente para pronunciarse sobre la demanda ya que la promulgación inicial del Acto Legislativo fue corregida por un decreto de corrección de yerros expedido por el Presidente de la República.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.


II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005:


ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:

El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.

Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho.

Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.

Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.

A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.

Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.

Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública
.
Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.

Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.

Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.

Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.

Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.

Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.

ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.


III. LA DEMANDA

El demandante señala como razones de la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2005, tanto vicios de trámite legislativo, como vicios de competencia del Congreso.

El accionante señala en su demanda que el Congreso incurrió en varios vicios de competencia, a saber:

(i) Al derogar mediante acto legislativo, tratados y convenciones sobre derechos sociales de los cuales Colombia hace parte, y al derogar derechos adquiridos de los trabajadores.

Según el demandante, “el Congreso de la República al expedir las normas citadas (…) incurrió en un vicio de trámite y de competencia, que genera su inconstitucionalidad, toda vez que para modificar los convenios internacionales 98 y 154 de la OIT, previamente ha debido, el titular de las relaciones internacionales (artículo 189 de la CP), seguir los procedimientos establecidos en los instrumentos internacionales citados para apartarse de ellos o los procedimientos consagrados en las normas generales del derecho internacional.”

Al expedir las normas demandadas (…) el Congreso desconoció el artículo 9 de la CP que ordena que las relaciones internacionales del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, el artículo 93 de la CP que prevé que los tratados internacionales que reconocen derechos humanos prevalecen en el orden interno y los límites establecidos en el artículo 374 de la Carta que lo facultan únicamente para reformar la Constitución Política no para sustituirla y menos para derogarla como lo ha hecho en este caso con los convenios de la OIT citados.”

(…)

Y no sólo esos Convenios Internacionales del Trabajo son vulnerados por las normas demandadas (…) sino que se desconocen el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Código Iberoamericano de Seguridad Social, el Tratado de la Comunidad Iberoamericana de Seguridad Social, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, la Carta Internacional de Derechos Humanos de 1948 y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.

(…)

El acto legislativo demandado va en contravía del derecho internacional imperativo consagrado en el PIDESC porque es una regulación REGRESIVA (…) Al comparar los textos (…) del Acto Legislativo demandado con las normas que regían antes del acto demandado, se concluye que en lugar de hacer efectiva la progresividad del derecho a la seguridad social consagrada en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, se obtiene el resultado contrario, es decir, se trata de una legislación regresiva que riñe con las normas internacionales ratificadas por Colombia, porque hace más exigente los requisitos para que los colombianos y colombianas pueda acceder a una pensión y disminuye los derechos pensionales respecto del régimen que existía con antelación del acto legislativo demandado.”

(…) Comparando el régimen anterior al Acto Legislativo 01 de 2005 demandado frente a las disposiciones contenidas en el decreto 1045 de 1978 y en la Ley 4 de 1992 y las normas que las han desarrollado, se deduce que el acto legislativo demandado desmejora las prestaciones sociales (derecho a la pensión) de los empleados públicos y afecta o desconoce el mínimo de derechos y garantías de los trabajadores oficiales (mínimo de derechos y garantías) y por tanto, vulnera derechos adquiridos conforme a las leyes anteriores (decreto ley 1045 de 1978 t ley 4 de 1992) protegidos constitucionalmente por el artículo 58 de la CP en concordancia con lo dispuesto por la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 17 y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 21.”

(iii) Al sustituir parcialmente la Constitución Política mediante acto legislativo. Dice el demandante en su escrito:

A través de 22 enmiendas constitucionales introducidas a la Carta Política desde 1993 analizadas en conjunto incluido el acto legislativo 01 de 2005 demandado, no han reformado la Constitución Política sino que paulatinamente la han sustituido o subvertido por otra.(…)

Es lo que ha venido sucediendo con los actos legislativos desde 1993. El análisis de la Corte Constitucional no puede mirar de manera aislada el Acto Legislativo 01 de 2005 demandado para verificar si con ese acto legislativo se derogó, sustituyó o subvirtió la Constitución Política sino que debe examinar en conjunto los diferentes actos legislativos que se han aprobado incluido el demandado porque las 22 enmiendas han generado una sustitución de la Carta Política original y un desmonte del Estado Social de Derecho colombiano que se encuentra en formación.”

(iv) Al tramitar y aprobar el acto legislativo demandado como resultado de las presiones del Fondo Monetario Internacional. El demandante manifiesta lo siguiente en su escrito:

“Al examinar los memorandos de intención y los compromisos adquiridos por Colombia con el FMI y la banca multilateral desde hace varios años, especialmente del año 2000 a la fecha, se observa que el tema de la reforma pensional siempre ha estado presente en la agenda.(…)

El Gobierno Nacional para cumplir con los dictados del FMI y de la banca mundial, presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto que terminó siendo el Acto Legislativo demandado, que como he dicho no fue resultado de la función constituyente sino de una imposición, desconociendo que la Carta Política señala que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo y que el pueblo la ejerce directamente o por medio de sus representantes y que el artículo 226 establece que el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas pero sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”

En cuanto a los cargos por vicios ocurridos en el trámite seguido, el demandante señala que el Congreso incurrió en las siguientes irregularidades:

(i) No dar el trámite constitucional y legal señalado en los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992, a las intervenciones y propuestas ciudadanas presentadas durante las audiencias públicas que tuvieron lugar en septiembre y octubre de 2004 y marzo de 2005.

El accionante señaló que en ejercicio de lo que establecen los artículos 231 y 232 de la Ley 5 de 1992, asistió, junto con otras personas a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes a la sesión destinada para la Audiencia Pública e intervino en ella para formular verbalmente observaciones al proyecto de acto legislativo y posteriormente presentó por escrito sus observaciones y opiniones. Sin embargo, “la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes y los ponentes del proyecto de acto legislativo, no le dieron a mis opiniones y observaciones formuladas verbalmente y por escrito y a la de otros ciudadanos y ciudadanas, el trámite ordenado por los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 violando de esta manera el derecho de participación ciudadana, la ley orgánica del Congreso y, por tanto, el debido proceso legislativo constituyente en el trámite del acto legislativo demandado.”

“El artículo 232 de la ley 5 de 1992 ordena que el ponente de un proyecto debe consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, mandamiento cuasi constitucional que respecto a mis opiniones y observaciones verbales y escritas y a las de otros ciudadanos y ciudadanas, no se tuvieron en cuenta por parte de los ponentes del proyecto de acto legislativo, generando un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo que se demanda.”

(…)

Como se puede verificar en los informes de ponencia, los ponentes en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (…), en la primera y segunda vueltas no incluyeron en las respectivas ponencias las opiniones y observaciones formuladas por escrito y verbalmente por el suscrito demandante y por otros ciudadanos y, por lo mismo, no fueron publicadas, a pesar de ser expresamente invitados por esa célula legislativa para participar en nombre propio y en el de una organización sindical, que actúa amparada por convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, por la Carta Política y por la ley colombiana, socavando de esta manera, el espíritu democrático, participativo y pluralista del Estado Social de Derecho como dice ser el estado colombiano e impidiendo la participación en las decisiones que nos puedan afectar.

(ii) Revivir mediante acto legislativo una propuesta de reforma constitucional rechazada por el pueblo en la votación popular del 27 de octubre de 2003, antes de que se cumplieran los dos años exigidos en el artículo 46 de la Ley 134 de 1993, según el cual “las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación.”

Para el demandante, “el pueblo colombiano no aprobó el numeral 8 del artículo 1 de la Ley 796 sometido a su consideración y, por lo mismo, el Congreso de la República no tiene competencia para pronunciarse sobre un asunto que el constituyente primario decidió en votación, porque no trascurrieron más de dos años entre el referendo y la expedición del Acto Legislativo demandado. Tampoco el Congreso de la República para aprobar (sic) el proyecto de acto legislativo en la primera vuelta, tomó la decisión por mayoría absoluta de sus miembros como lo ordena el artículo 46 de la Ley 134 de 1994.”

(iii) vulneración del principio de consecutividad, respecto del inciso 6 del Acto Legislativo 01 de 2005, por no haber cumplido con los ocho debates reglamentarios ya que éste fue introducido durante la segunda vuelta y no es posible debatir iniciativas que no se hayan sido incluidas desde la primera vuelta.

“Al comparar el texto del proyecto de acto legislativo aprobado en la primera vuelta, publicado con el decreto 100 de 2005 con el texto de acto legislativo 01 de 2005 demandado y trascrito, se colige que en la segunda vuelta se debatieron iniciativas y se incluyeron disposiciones que no surtieron los ocho debates y la aprobación, como lo ordenan los artículos 157 y 375 de la CP, lo que genera su inconstitucionalidad.

(…)

En la Gaceta del Congreso No. 382 año XIV del viernes 17 de junio de 2005 aparece la constancia del representante Pompilio Avendaño Mendoza quién pone de presente que el inciso que se transcribe a continuación, aprobado por el Senado de la República, no fue objeto de los ocho debates y aprobación como lo establecen los artículos 57 y 375 de la CP, “porque se incorporó en la segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara, con lo cual se viola el principio de consecutividad. (..)

Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.

(iv) vulneración de los artículos 161 y 375 de la Carta pues no se surtieron los debates correspondientes en plenarias de Cámara y Senado, primera y segunda vuelta, para la aprobación del articulado acordado en las actas de conciliación elaboradas por las respectivas comisiones:

“Como se puede comprobar con las respectivas actas y en las grabaciones de las sesiones del 15 de diciembre de 2004 y del 20 de junio de 2005 en donde se sometió a aprobación de las plenarias el texto conciliado del proyecto de acto legislativo, se omitió el debate exigido por la Constitución Política, generándose un vicio en el trámite del acto legislativo demandado que conlleva su inconstitucionalidad.”

(v) Porque durante el trámite del proyecto de acto legislativo, el Presidente de la República dictó un decreto para corregir un yerro mecanográfico, cuya corrección correspondía al Congreso directamente.

Para el accionante, “el Presidente de la República no tiene la facultad constitucional ni legal para corregir los yerros caligráficos o tipográficos de los actos legislativos porque el artículo 45 de la ley 4 de 1913 radica en cabeza de los respectivos funcionarios que ordenaron la publicación de la ley esta facultad. En derecho las cosas se deshacen como se hacen.”

(…)

“Si se leen las normas que le dan fundamento al decreto 2476 se citan la ley 4 de 1913 y el artículo 189 numeral 10 que faculta al Presidente a promulgar las leyes, no los actos legislativos porque en la sanción y promulgación de los actos legislativos no interviene el Presidente de la República, como lo ha sostenido la Corte Constitucional. Adicionalmente, el Presidente de la República no expresa en el decreto 2576 cual fue la voluntad del constituyente al ordenar la publicación de un proyecto de Acto legislativo. Se desconocen los artículo 374 y 375 de la CP porque con el pretexto de corregir el yerro, el Presidente de la República dicta un decreto que modifica la Constitución Política modificando la voluntad del constituyente quien ordenó la publicación de un “proyecto de acto legislativo” “segunda vuelta.””


IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Carlos Andrés Ortiz Martínez, Asesor de la Dirección Superior del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando como representante del Ministerio presentó intervención en la que se solicita que se declare la exequibilidad de los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2005.

El Ministerio señala frente al primer cargo del demandante la no inclusión de sus consideraciones sobre el proyecto en los informes de ponencia desconociendo el artículo 230 y ss de la Constitución sobre participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley que “durante el trámite legislativo el Congreso de la República tuvo especial cuidado en incluir diversas posiciones planteadas no sólo por el actor sino también por todos y cada uno de los intervinientes durante el trámite, ya sea incluyendo dicha intervención en forma individual haciendo específica referencia al autor, o bien identificando temas reiterados por diferentes actores e incluyendo los mismos de manera genérica en las ponencias.” Así mismo, indica que las consideraciones específicas del demandante fueron incluidas en la ponencia para primer debate .

En cuanto al cargo que plantea el demandante sobre la configuración de un vicio de procedimiento en el trámite legislativo por “haberse expedido antes de transcurrir dos años desde la votación del referendo convocado mediante Ley 776 de 2003, con lo cual se exigía que la modificación de las normas sometidas a referendo se efectuara mediante mayorías especiales en el Congreso de conformidad con el artículo 46 de la Ley 134 de 1994” el interviniente considera que este no esta llamado a prosperar. Lo anterior pues el demandante “incurre en una petición de principio pues la premisa de la cual parte se aleja completamente de la realidad, en tanto que la pregunta número 8 del referendo convocado mediante ley 796 de 2003 no fue votado negativamente por el pueblo colombiano. Por el contrario, en el referendo convocado se hizo evidente la voluntad del constituyente primario de aceptar la reforma propuesta por el Gobierno Nacional en ese momento, a pesar de no haber alcanzado la votación mínima requerida(…)” .

Respecto a la vulneración al artículo 375 de la Constitución, por no respetar el principio de consecutividad en lo que se refiere al inciso sexto del artículo 1 del acto legislativo 01 de 2005, sostiene que “el accionante desconoce con esta argumentación el carácter no absoluto de la prohibición contenida en el artículo 375 de la Constitución Política, tal y como ha sido desarrollada por el legislador al expedir el reglamento del Congreso y por la H. Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia” ya que dicho texto no constituye una modificación sustancial del inciso. Indica que “es claro para este Ministerio que durante el debate del acto legislativo de pensiones se incluyó desde la primera vuelta una disposición cuya finalidad, cuyo contenido esencial, era la restricción para liquidar pensiones con base en factores salariales diferentes a los cotizados por el pensionado, la cual varió únicamente en su formulación, en la forma en que fue redactada durante los diferentes debates en la segunda vuelta, pero no en su contenido, el cual se preservó en las dos vueltas, durante los ocho debates.”

En cuanto a los cargos que establecen la falta de competencia del Congreso para derogar tratados internacionales, el interviniente señala que “el actor no formula un cargo por sustitución de la Constitución Política, sino que simplemente se limita a exponer la oposición de las normas contenidas en el acto legislativo con disposiciones contenidas en normas de derecho internacional, pronunciamiento que excede la competencia del H. Tribunal Constitucional tal y como lo ha entendido esa misma corporación.”

Así mismo, respecto de los cargos planteados por el demandante sobre la sustitución de la Constitución por las múltiples modificaciones de la misma y respecto de la expedición del acto demando con base en las supuestas instrucciones impartidas por organismos multilaterales, considera que éstos son improcedentes por no cumplir con los requisitos mínimos establecidos por la jurisprudencia para conocer de un cargo de constitucionalidad, ante lo cual se solicita a la Corte declarase inhibida.

Finalmente, respecto del cargo en el que el demandante considera que el Presidente de la República era incompetente para proferir un decreto de yerros que modificara el Acto Legislativo expedido por el Congreso indica que i) “es evidente la posibilidad de aplicar analógicamente la norma referida” -Ley 4 de 1913-; y ii) “si el actor cuestiona las competencias del Gobierno Nacional para expedir dicho decreto, está cuestionando la validez de dicho acto administrativo y no el acto legislativo que nos ocupa, cuestionamientos que además de carecer de todo sentido, trasciende las competencias de la Corte Constitucional.”

2. Ministerio de la Protección Social

Alba Valderrama de Peña, interviene en nombre el Ministerio de la Protección Social y solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas.

Para el Ministerio, no le asiste razón al demandante en ninguno de sus cargos pues: i) la intervención del demandante durante el trámite legislativo del acto demandado sí fue tenida en cuenta, solo que no fue transcrita en su totalidad sino que fue resumida; ii) no existe una prohibición en la Constitución que estipule que las disposiciones consideradas por un referendo no puedan ser posteriormente tramitadas mediante acto legislativo y, adicionalmente, el pueblo no se manifestó respecto a la pregunta 8 de la Ley 776 de 2003 dado que la votación no alcanzó el mínimo de votos requerido para que el punto fuera aceptado en cualquier sentido; iii) el inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 no vulnera el principio de consecutividad ya que si bien el texto final es distinto al inicial “este tema estuvo presente en todos los debates reglamentarios, aún cuando su redacción sufrió modificaciones a lo largo del trámite en el Congreso” ; por lo tanto no existió una modificación sustancial del articulado; iv) “no existe vicio alguno en el trámite del Acto Legislativo ni en su publicación, que se surtió y en la que simplemente se cometió un error, que en nada afecta ni el contenido del Acto Legislativo ni la intención del Congreso de la República. Conviene precisar que la ley 4 de 1913, instrumento legal que permite la corrección de los yerros tipográficos, no señala como lo manifiesta el actor, que los errores detectados deban ser corregidos por una autoridad en particular, ni que tal facultad se encuentre atada a la propia de la promulgación de las leyes” ; v) las disposiciones demandadas no pretenden “una sustitución o destrucción de la Constitución de 1991 por otra, sino una mera modificación de un artículo que, por lo demás, ni siquiera se sustituye sino que se adiciona” ; y vi) las disposiciones demandadas no vulneran los acuerdos internacionales mencionados por el demandante, “ya que “se limita a predicar la igualdad entre todas las personas respecto del Sistema de Pensiones; no se observa ni en dichos convenios ni en la Constitución alusión o protección alguna a la desigualdad de trato, por el contrario se exige una garantía a la seguridad social, aspecto que no se modifica ni altera, sino que se reitera, pues en la definición de “todas las personas” contenida en el inciso acusado, se entienden también los trabajadores a los que se refiere el estatuto del trabajo” y adicionalmente, “el artículo 55 Superior, referido a la negociación colectiva, desde su inclusión en el texto superior por el constituyente de 1991, de siempre ha señalado que este derecho no es absoluto, pues con claridad expresó que tendría las limitaciones que señalara la ley, por lo cual no puede hablarse aquí de violación sustancia de la Constitución, de derogatoria de la misma cuando su contenido original se reitera, al establecer que es la ley, en este caso la ley del Sistema General de Pensiones, la llamada a establecer los lineamientos de la seguridad social y que no pueden invocarse acuerdos o pactos para apartarse de tales condiciones obligatoria e iguales para todas las personas.”

Finalmente, el Ministerio de la protección Social “se opone a que se declare la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005, dado que no existieron los vicios de procedimiento que se aducen ni mucho menos el vicio de competencia que pretende el actor, quien a través de diferentes vías pretende demostrar que el Congreso de la República no podía modificar el artículo 48 de la Norma Superior, pues en su entender éste resulta inmodificable, por lo menos en lo que ha limitar la negociación colectiva en materia de pensiones se refiere, ya que en su criterio el derecho a la negociación colectiva en el tema mencionado es absoluto, lo cual a la postre resulta un pretexto para afirmar que la limitación, ya aceptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, resulta una sustitución a la Constitución, imposible desde su particular óptica.”


V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que emita los siguientes pronunciamientos:

11.1. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por vulneración del derecho de participación ciudadana dentro del trámite del mismo.

11.2. Declarar EXEQUIBLES los incisos tercero (segundo aparte), quinto, séptimo y noveno, parágrafo 1o., y parágrafos transitorios 2o. y 3o. del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por falta de competencia del Congreso de la República para decidir acerca de los mismos por tener un contenido normativo similar al de la pregunta 8o. del temario del referendo reformatorio constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003.

11.3. Declarar EXEQUIBLE el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por haberse desconocido el principio de consecutividad en su trámite.

11.4. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por omisión del debate de los textos conciliados del proyecto del mismo, en las sesiones plenarias de Cámara y Senado en ambos períodos legislativos.

11.5. Declararse INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda presentada contra algunos apartes del Acto Legislativo 01 de 2005, por adolecer dicho acto de un vicio de procedimiento en su formación relacionado con la vulneración del trámite de promulgación, consistente en la invalidez del mismo por haber sido objeto de sanción y promulgación, por parte de un servidor público carente de competencia para ello, un texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su contenido.

Como consecuencia, DEVOLVER el Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente del Congreso de la República para que promulgue el acto legislativo que corresponda.

11.6. Declararse INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (con excepción de sus incisos 1o., 2o., 4o. y 9o.), por ineptitud sustantiva de la demanda ante la falta de claridad y especificidad en la formulación del cargo; o subsidiariamente, declararlo EXEQUIBLE en relación con la vulneración del principio de progresividad para la satisfacción plena de los derechos económicos, sociales y culturales.

11.7. Declararse INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad, especificidad y pertinencia en la formulación de los cargos de vicio de trámite por ausencia de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos mediante el acto legislativo atacado; desconocimiento de los derechos adquiridos laborales colectivos y a pensionarse bajo el régimen de transición; lesión de la soberanía popular por haberse acordado la reforma pensional en el ámbito de la política internacional de Colombia; y de sustitución del orden superior inicialmente establecido, por el conjunto de enmiendas al mismo.

A continuación se resumirán cada uno de los argumentos presentados por la Procuraduría General de la Nación que sustentan la solicitud de los anteriores pronunciamientos.

5.1. Vicio de procedimiento en la formación del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con la no publicación de observaciones presentadas por los ciudadanos intervinientes en el trámite del mismo y la consecuente aceptación o rechazo expreso de las mismas en la ponencia para primer debate.

La Procuraduría señala que el procedimiento de participación ciudadana en el estudio de proyectos de ley o de acto legislativo no es requisito esencial para la discusión, aprobación, existencia y validez de dichos actos jurídicos. Lo anterior pues, de acuerdo a la Ley 5 de 1992:

La publicidad de las intervenciones se da mediante publicación de las mismas en la Gaceta del Congreso, cuando a juicio del respectivo presidente de comisión, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. De igual manera, mediante la consignación de la totalidad de las modificaciones o propuestas planteadas, que considere el ponente importantes, y las razones para su aceptación o rechazo

El anterior contexto de la intervención ciudadana en el trámite de actos legislativos (con excepción de la vocería de la iniciativa popular), indica que su incidencia en dicho trámite no es esencial, sino que está encaminada a enriquecer el debate. Esto se infiere de la discrecionalidad con que el ponente, el presidente y demás miembros de la comisión deben tratar el contenido de tales intervenciones, y del efecto vinculante de éstas en el proceso parlamentario constituyente, que es optativo.

El ponente sólo está obligado a consignar en su informe la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas por los intervinientes que considere importantes, y las razones para su aceptación o rechazo. No hay un efecto vinculante, per se, de estas propuestas o modificaciones en el proceso parlamentario constituyente. Esto debe ser así porque los aportes ciudadanos no se miden por la cantidad de las disertaciones o argumentaciones, sino por la pertinencia de las propuestas. En ese sentido, la mayoría de las intervenciones pueden estar motivadas, más por intereses particulares, que por el interés general.
(…)
Por tanto, puede concluirse que lo visto hasta aquí indica que cualquier cargo de inconstitucionalidad formulado contra el procedimiento parlamentario de reforma de la Carta Política por vicio de trámite derivado de la participación ciudadana en el mismo, en términos generales, no prospera porque dicha participación es a título de contribución al debate, sin comprometer la competencia del Congreso, quien al respecto de tal intervención ciudadana la ejerce de manera discrecional.

Así mismo, sostiene que para el caso en concreto se cumplió con “el espíritu que anima la participación ciudadana en el estudio de los proyectos en el congreso de la República, ya que se aseguró su debida atención y oportunidad.” Sin embargo, indican que si bien existieron errores procedimentales tales como no haber consignado el ponente en su informe para primer debate las razones de aceptación o rechazo de las propuestas o modificaciones planteadas por los ciudadanos intervinientes éstos no comprometen el trámite legislativo aun cuando sí podrían comprometer la responsabilidad personal parlamentaria.

5.2 Falta de competencia del Congreso para decidir sobre el Acto Legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta que su contenido es similar al del artículo 8o. del temario del referendo reformatorio constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003, el cual no fue aprobado por el pueblo.

El Ministerio Público señala que “no pueden ser objeto de decisión, dentro de los dos años siguientes, las normas que hayan sido aprobadas mediante referendo; pero sí las que no lo hubieren sido por inexistencia de decisión popular de fondo, como sucede en relación con el contenido del artículo 8 del temario de referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, porque no fue aprobado por falta de validez en la votación.” De acuerdo a lo anterior indica que “para que opere la limitante temporal de procedencia de nueva decisión sobre normas aprobadas mediante referendo, que las normas deben ser aprobadas, lo que implica una decisión afirmativa del pueblo válidamente expresada que, como consecuencia, dé nacimiento a la vida jurídica a una norma. De no ser así, no surte ningún efecto la indicada limitante temporal por inexistencia de la norma” .

Por lo tanto, el cargo no es procedente dado que la pregunta 8 del Referendo no fue aprobada, ya que su votación total no excedió la cuarta parte del total de ciudadanos que para esa fecha integraban el censo electoral. Entonces, “si bien la pregunta 8o. del cuestionario del referendo constitucional tiene similitud de contenido con la mayoría de los temas de reforma pensional aprobados por el Congreso en el Acto Legislativo 01 de 2005, al respecto el ejercicio de la competencia de la corporación legislativa no estaba impedido temporalmente debido a que el contenido del indicado artículo no nació a la vida jurídica porque no fue objeto de aprobación popular por falta del requisito de la votación mínima requerida para la validez de la misma.”

5.3. Vulneración al principio de consecutividad en el trámite del proyecto que se aprobó como el Acto Legislativo 01 de 2005, al haberse incluido el inciso sexto del mismo en el segundo período y no el primero.

Para la Procuraduría, el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 cumple con el principio de consecutividad ya que su contenido responde a iniciativas presentadas en el primer periodo del trámite legislativo:

6.3. El Acto Legislativo 01 de 2005 se tramitó bajo el proyecto número 034 acumulado con el 127 de 2004 Cámara de Representantes, 011 de 2004 Senado de la República. En lo correspondiente al tema del inciso sexto aprobado en tal acto, este se presentó indicando: “El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente”. El motivo de la misma fue evitar las interpretaciones judiciales sobre el mínimo vital (Gacetas del Congreso 385, 452 y 642 de 2004).

En ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, se propone modificar la propuesta inicial por el texto “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. Tal iniciativa (que no fue aprobada) se planteó porque los ponentes consideraron que establecer el mínimo vital para fines pensionales, equivalente al salario legal vigente, contradecía el artículo 53 de la Carta, en cuanto que se debe garantizar a los trabajadores la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo (Gacetas del Congreso 596 y 838 de 2004).

Por las mismas razones los ponentes volvieron a insistir, en la ponencia para segundo debate, en la iniciativa presentada y negada en el primero, la cual no fue aprobada en sesión plenaria (Gacetas del Congreso 645, 698 y 832 de 2004). Tal iniciativa la retoman los ponentes para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, con el argumento de que los jueces deben interpretar, para cada caso en concreto, el concepto del mínimo vital y móvil, porque como lo han venido haciendo han permitido que el Estado se acerque al ciudadano (Gaceta del Congreso 739 de 2004).

Tal iniciativa fue aprobada en comisión primera en combinación con la presentada por el gobierno nacional, de la siguiente manera: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión” (Gaceta del Congreso 32 de 2005). Finalmente, fue la que se aprobó en el período (Diario Oficial 45.798 de 21 de enero de 2005), con dos conceptos implícitos, el de tratar de controlar las decisiones judiciales en materia de mínimo vital y móvil, y el de garantizar un monto mínimo pensional.

6.4. En la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en el segundo período, se presentó como iniciativa modificatoria de lo aprobado en el primer período, la que dice: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”. Dicho inciso fue aprobado.

La razón de tal propuesta fue que la modificación presentada evitaba que por otras vías (decisiones judiciales) se liquidasen pensiones sin consultar lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus reformas, y la contradicción de establecer el mínimo vital en la Constitución, en cuanto que es el Estatuto del Trabajo el que debe hacerlo (Gacetas del Congreso 184 y 265 de 2005).

Para segundo debate en plenaria de Cámara, en segunda vuelta, la ponencia mantuvo la propuesta aprobada en comisión, con la adición que se subraya, presentada por razones técnicas: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones como base de cotización”. En esos términos fue aprobada y se mantuvo inmodificable hasta el segundo debate en la plenaria del Senado (Gacetas del Congreso 218, 276, 287, 296,336 y 497 de 2005).

En segundo debate en la plenaria del Senado, en segunda vuelta, se presentaron dos propuestas de modificación al inciso antes indicado, una sustitutiva del mismo y dos aditivas a la sustitutiva (Gaceta del Congreso 497 de 2005). La primera, “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.”, se propuso para controlar las liquidaciones o reliquidaciones efectuadas modificando los factores inicialmente tenidos en cuenta, que la redacción sustituida pudiera permitir.

La primera aditiva a la sustitutiva se aprobó como “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.”, para garantizar, el Estado, dicho mínimo pensional, especialmente en los eventos que el trabajador, habiendo cumplido con los requisitos para pensionarse, no tuviera ahorrado el capital suficiente para pensionarse con un salario mínimo mensual (¡Cómo posiblemente sucede con muchos que se vienen pensionando a partir del mes de abril de 2006, debido al impacto de la crisis del mercado de valores en los fondos de pensiones y de cesantías!).

La segunda proposición aditiva a la sustitutiva, “Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”, se aprobó como consecuencia de la primera, y con el fin de poder conceder las denominadas pensiones de sobrevivencia, como auxilios económicos no sujetos a los aportes pensionales, y dirigidos a las personas de escasos recursos.

Así, para el Ministerio Público, el trámite de la disposición respetó el principio de consecutividad dado que la discusión de su articulado siempre se mantuvo dentro de la unidad de materia del respectivo proyecto.

5.4. Vicios de trámite en relación con la omisión del debate en las plenarias de Senado y Cámara, en primero y segundo períodos, al aprobarse los textos conciliados.

Para el Ministerio Público el Acto Legislativo 01 de 2005 no incurrió en vicio de trámite en relación con la discusión de los informes de conciliación por parte de las cámaras del Congreso, en primero y segundo períodos, “puesto que tales informes fueron presentados a consideración de las sesiones plenarias y hubo sendos debates con intervención parlamentaria”. Para sustentar lo anterior se hace un resumen del mencionado trámite:

7.2. En la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de diciembre de 2004, se puso a consideración el informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo 034 y 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, el cual se sometió a debate donde intervinieron varios senadores (Gaceta del Congreso 036 de 2005, Acta de Plenaria de Senado 029 de 2004). Igual aconteció en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del mismo día, donde se presentó a debate el proyecto y hubo intervención parlamentaria (Gaceta del Congreso 051 de 2005, Acta de Plenaria de Cámara 155 de 2004).

En la sesión plenaria del Senado de la República del 20 de junio de 2005, se puso a consideración el informe de conciliación, en segundo período, del proyecto de acto legislativo indicado, el cual se sometió a debate e intervinieron varios senadores (Gaceta del Congreso 522 de 2005, Acta de Sesión Plenaria de Senado 54 de 2005). Lo mismo ocurrió en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del mismo día, donde se puso a consideración el informe de conciliación pertinente y hubo la intervención de varios representantes (Gaceta del Congreso 505 de 2005, Acta de Sesión Plenaria 184 de 2005).

Por lo tanto, la Procuraduría considera que no existió un vicio de trámite ya que las actas de las sesiones demuestran que los textos conciliados, en ambos periodos legislativos, fueron puestos a consideración de las respectivas plenarias y fueron debatidos.

5.5. La invalidez de la promulgación de un acto legislativo por vicios en la corrección de yerros caligráficos debido a la por incompetencia del Presidente de la República para efectuarlos.

El Ministerio Público considera que “el Presidente de la República no es competente para sancionar y promulgar actos legislativos por tratarse de decisiones constituyentes y como tales, libres de la ingerencia de otro poder constituido. Así, procede la inhibición para conocerse de la presente demanda debido a la inexistencia de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005 por incompetencia del Presidente de la República para sancionarlo y promulgarlo, en cuanto que lo publicado en el Diario Oficial 45.980 fue el Proyecto de Acto Legislativo en segunda vuelta. Lo procedente sería que la Corte Constitucional ordene al Presidente del Congreso de la República su promulgación.

La Procuraduría señala, respecto del trámite de promulgación de los actos legislativos, que “estos existen con la sola aprobación por parte del Congreso una vez surtidos los dos períodos de trámite, y para su validez sólo requieren de la promulgación. En ese contexto constitucional, las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituido (con excepción del control procedimental atribuido a la Corte Constitucional), por lo que no resulta procedente la intervención del Presidente de la República en este procedimiento, tal como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1998 “Además, debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la competencia estricta y precisa atribuida a la Corte para efectos del control formal”.”

Así, el Congreso goza de independencia del ejecutivo para el trámite de actos legislativos y el gobierno no debe intervenir para sancionar ni para promulgar tales actos. La Procuraduría continúa señalando la incompetencia del presidente para la promulgación del Acto y dice:

En el presente caso, para la ciudadanía se trata de la publicación de un proyecto de acto legislativo tramitado en segunda vuelta, efectuada a manera de promulgación y posterior corrección por un funcionario incompetente para ello. Esto significa que, para los efectos vinculantes de la norma cuestionada para el pueblo colombiano, tal no ha sido promulgada, por lo que carece de validez en el ámbito jurídico nacional.

Es tan evidente la confusión que genera en la ciudadanía el trámite que se le dio a la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005, que el demandante en el presente proceso considera que su demanda debe admitirse porque la presentó dentro del término establecido para ello, tomando como referencia el texto corregido y publicado el 29 de julio de 2005 (la demanda se radicó el 28 de julio de 2005), lo cual expresa en los siguientes términos:

“Teniendo en cuenta que el acto legislativo 01 de 2005 fue publicado en los Diarios Oficiales Nos. 45980 y 45984 de fechas 22 de julio y 29 de julio de 2005, respectivamente, en razón del error que se cometió en el título de la primera publicación, tomando esta última fecha, se presenta dentro del término señalado en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.”

Planteada así la situación, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de fondo la presente demanda, por adolecer el Acto Legislativo 01 de 2005 de un vicio de procedimiento en su formación relacionado con la vulneración del trámite de promulgación, consistente en la invalidez del mismo por haber sido objeto de sanción y promulgación, por parte de un servidor público carente de competencia para ello, un texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su contenido.

Como consecuencia de dicha decisión, se solicitará a la Corporación devolver el Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente del Congreso de la República para que promulgue el acto legislativo pertinente.

5.6. El Acto Legislativo 01 de 2005 es contrario al principio de cobertura progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, por elevar los requisitos para acceder al derecho pertinente y reducir el contenido económico del mismo

La vista fiscal sostiene que “la reforma pensional se aviene al espíritu del principio de cobertura progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, en cuanto que su regulación (v.gr. los requisitos para acceder al derecho y el contenido económico de la pensión), busca garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y los derechos a cargo de éste, incluidos los adquiridos, sobre bases de equidad contributiva.”

El Ministerio Público considera que el demandante no cumplió con los requisitos establecidos para conocer de una demanda de inconstitucionalidad en lo que se refiere al cargo:

En el presente caso, el cargo no resulta claro ni específico (falta de cargo constitucional concreto) por no explicar, el libelista, en qué consiste la elevación de la exigencia de los requisitos para acceder al derecho pensional, ni cómo se disminuye el contenido económico del mismo, ni de qué manera estas afirmaciones del demandante impactan negativamente el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales reconocido internacionalmente por Colombia, hasta el punto de generar una sustitución de la Constitución.

Por tal razón, se solicitará a la Corporación declararse inhibida para conocer el cuestionamiento indicado contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (con excepción de sus incisos 1o., 2o., 4o. y 9o.), por ineptitud sustantiva de la demanda ante la falta de claridad y especificidad en la formulación del cargo.

No obstante, revisa el cargo de fondo de manera subsidiaria y sostiene que “la reforma pensional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, en lugar de ir en contravía del principio de progresividad en la satisfacción de los derechos económicos y sociales, lo apuntala como consecuencia de la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional con miras a su viabilidad futura de modo autárquico, y al dejar abierta la posibilidad de ampliar la cobertura en relación con las personas de la tercera edad que se encuentren en circunstancias de precariedad económica y que no pueden acceder a una pensión por la vía contributiva”.

5.7. Vicios de trámite por falta de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos mediante el Acto Legislativo 01 de 2005.

Para el Ministerio Público, la Corte Constitucional debe declarase inhibida para conocer acerca de los “cargos de vicio de trámite por falta de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos mediante el Acto Legislativo 01 de 2005; desconocimiento de los derechos adquiridos laborales colectivos y a pensionarse bajo el régimen de transición; vulneración de la soberanía popular por haberse acordado la reforma pensional en el ámbito de la política internacional de Colombia; y de sustitución del orden superior inicialmente establecido, por el conjunto de enmiendas al mismo” , por ineptitud sustantiva de la demanda. Señala:

10.2. En relación con el vicio de trámite del Acto legislativo 01 de 2005, consistente en la no denuncia de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo 98 y 154 previamente a su modificación por parte de dicho acto, se observa ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y de especificidad en la formulación del cargo, precisamente porque el problema que pretende plantear no es de trámite sino de fondo.

Efectivamente, el libelista no explica el modo como el acto legislativo modifica el contenido de los convenios de la OIT citados ni, menos aún, demuestra la magnitud y trascendencia de la modificación no demostrada con el alcance de sustituir la Carta Política.

10.3. Con respecto a la afirmación que la reforma pensional desconoce los derechos adquiridos en materia laboral colectiva y a pensionarse bajo el régimen de transición, por decretar la pérdida de vigencia de las convenciones, pactos, laudos arbitrales y del régimen de transición, también se observa ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y especificidad en la formulación del cargo.

Esto, debido a que el demandante no explica cómo se desconocen los derechos adquiridos que señala, ni demuestra la magnitud y trascendencia de la derogación que menciona con el alcance de sustituir la Carta Política.

10.4. En cuanto al cuestionamiento de que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya vulnerado la soberanía popular por contener asuntos que fueron acordados en el ámbito de la política internacional de Colombia, de igual manera se percibe ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad en la formulación del cargo y de pertinencia del mismo, por tratarse de una afirmación que hace el accionante encaminada a formular un cargo de conveniencia.

Además de que la acusación no es clara por no demostrar el demandante cómo se afectó la soberanía popular, no resulta procedente la presente acción por tratarse de un señalamiento relacionado con asuntos de la política internacional de Colombia que se deben discutir dentro del ámbito de la conveniencia, en este caso, por parte del Congreso como reformador de la Constitución Política.

10.5. Frente al cargo según el cual el conjunto de enmiendas constitucionales efectuadas a la Constitución Política sustituyeron el orden superior inicialmente establecido, se capta ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y de especificidad en la formulación del cargo ya que se trata de una afirmación genérica sin explicación alguna que permita su abordaje con fines de análisis de constitucionalidad.

10.6. Se concluye que resulta improcedente la acción contra el Acto Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y pertinencia en la formulación de los cargos de vicio de trámite por ausencia de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos mediante el acto legislativo atacado; desconocimiento de los derechos adquiridos laborales colectivos y a pensionarse bajo el régimen de transición; lesión de la soberanía popular por haberse acordado la reforma pensional en el ámbito de la política internacional de Colombia (este cargo, además, aduce a un asunto de conveniencia política propio de la competencia del Congreso y no de la Corte Constitucional); y de sustitución del orden superior inicialmente establecido, por el conjunto de enmiendas al mismo.


VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de un acto legislativo.

La Corte, además, es competente para conocer de la presente acción debido a que fue presentada dentro del término constitucional, el cual es de un año contado a partir de la promulgación del acto legislativo (artículo 379 superior); en efecto el Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de 2005 y la demanda contra el mismo se presentó el 22 de marzo de 2006.

2. Problemas jurídicos

La Corte encuentra los siguientes problemas jurídicos a resolver:

En cuanto a los vicios de competencia alegados:

- ¿Incurrió el Congreso de la República en un vicio de competencia al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005 sin haber denunciado los Convenios 98 y 154 de la OIT, ya que de acuerdo al demandante el acto demandado deroga y desconoce dichos Convenios, que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción?

- ¿El Acto Legislativo acusado, sumado al conjunto de enmiendas a la Constitución Política adoptadas entre 1993 y el 2005 sustituyeron el orden superior inicialmente establecido?

- ¿Incurrió el Acto Legislativo 01 de 2005 en un vicio de competencia por regular temas relacionados con asuntos que, según el demandante, habían sido acordados en el ámbito de la política internacional de Colombia?

- ¿Es competente el Congreso para decidir mediante acto legislativo dentro de los dos años siguientes a la realización de un referendo, en relación con temas similares a los puestos a consideración del pueblo mediante referendo constitucional aprobatorio, cuando tales temas no fueron objeto de aprobación por incumplimiento del requisito de participación ciudadana mínima establecido para que la votación fuera jurídicamente eficaz?

En cuanto a los vicios de trámite alegados:

- ¿Incurrió el Acto Legislativo 01 de 2005 en un vicio de trámite por no publicar y considerar las intervenciones del demandante durante las audiencias públicas que se llevaron a cabo en los meses de septiembre y octubre de 2004 y marzo de 2005?

- ¿Se violó el principio de consecutividad en el trámite del proyecto que se aprobó como Acto Legislativo 01 de 2005, al haberse incluido el inciso sexto de éste último en segunda vuelta?

- ¿Se omitieron los debates en plenarias de Cámara y Senado, en primera y segunda vueltas, del articulado conciliado por las respectivas comisiones de conciliación y, por lo tanto, el Acto Legislativo 01 de 2005 incurrió en un vicio de trámite?

- ¿Se incurrió en un vicio de trámite dado que el Presidente expidió un decreto de corrección de yerros para enmendar errores caligráficos o mecanográficos en el título del Acto Legislativo 01 de 2004?

Para resolver los anteriores problemas jurídicos la Corte dividirá en tres partes su análisis. Como cuestión previa, se resolverá la solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la Corte Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la República. Luego, la Corte analizará los problemas jurídicos en relación con los cargos de vicios de competencia, planteados por el demandante. Por último, de no prosperar los cargos por vicios de competencia, se analizarán los problemas jurídicos planteados en relación con los vicios de trámite durante el procedimiento que surtió el Acto Legislativo en el Congreso.

3. Solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la Corte Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la República.

El 13 de diciembre de 2006 se remitió al despacho escrito firmado por el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, actor en la demanda de la referencia en el que se solicita que se decrete la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda “y en su lugar se inadmita la demanda porque la norma demandada no se encuentra dentro de los actos señalados en el artículo 241 de la Constitución Política que le ordena “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo…” . Para el demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005 no ha nacido a la vida jurídica como Acto Legislativo ya que la norma fue publicada en el Diario Oficial 45980 del 25 de julio de 2005 como “Proyecto de Acto Legislativo 01” y fue sancionado y promulgado de esa manera. Sin embargo, también expone que el Acto Legislativo fue corregido mediante un decreto de corrección de yerros expedido por el Presidente de la República cuando éste no tenía la competencia para ello.

Finalmente, solicita que “en caso de no prosperar la solicitud anterior solicito un pronunciamiento expreso de la Corte Constitucional en el que se indique a los ciudadanos sobre la norma que está estudiando en la presente acción de inconstitucionalidad: Proyecto de Acto Legislativo 01 de 22-07-2005 por el cual se adicional el artículo 48 de la Constitución Política (Segunda vuelta) o – Decreto 2576 del 27/07/2005 por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

La Sala advierte que lo que el demandante pretende con su escrito es la reposición del Auto del 8 de mayo de 2006 porque pide que se inadmita la demanda. El auto admisorio de la demanda tiene más de seis meses de ejecutoriado, como lo certifica el Oficio del 16 de mayo de 2006 de la Secretaría de la Corte Constitucional. Por lo tanto, esta solicitud es manifiestamente extemporánea ya que no es posible controvertir decisiones que se encuentren en firme. De otra parte, en caso de que la petición del demandante se entendiera como una solicitud de nulidad por vulneración al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional, la misma tampoco prospera.

En efecto, el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 que regula los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional dispone sobre la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad:


Artículo 6° Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes.

Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte.

El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.

Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia.


Así, en lo que se refiere al rechazo de las demandadas de inconstitucionalidad por incompetencia, dichas decisiones se pueden adoptar tanto mediante auto que rechaza la demanda como en la misma sentencia.

El argumento del demandante para solicitar la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda y en consecuencia pedir la inadmisión de la misma, se sostiene en la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de decretos administrativos dictados por el Presidente, como lo es el decreto de corrección de yerros así como en la incompetencia para conocer de normas que no han nacido a la vida jurídica, como lo sería el Acto Legislativo acusado.

El Acto Legislativo 01 de 2005 siguió el trámite previsto para la expedición de reformas a la Constitución. Este Acto, después de haber surtido los debates en dos periodos legislativos consecutivos, fue sancionado por los Presidentes de cada Cámara y por sus secretarios el día 22 de julio de 2005. El Acto fue publicado en el Diario Oficial 45980 del 25 de julio de 2005 . Sin embargo, dicha publicación contenía yerros caligráficos en lo que se refiere al título pues éste fue publicado como “proyecto de Acto de Legislativo (Segunda Vuelta)”. Para corregir dichos errores el Presidente expidió el Decreto 2576 del 27 de julio de 2005 “por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, "por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política".

Aún cuando el Acto Legislativo hubiere sido publicado con yerros caligráficos en su título, éste nació a la vida jurídica. Cosa diferente es que después el Presidente hubiera expedido un decreto que corregía su título, asunto que será luego analizado en la presente sentencia. La Corte Constitucional, como regla general, no es competente para conocer de un decreto de corrección yerros salvo en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia. No obstante, sí lo es para conocer de un Acto Legislativo. El objeto de la demanda es atacar el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Corte Constitucional, en virtud del artículo 241-1 de la Constitución en concordancia con el artículo 379, es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos por vicios en su formación. Por lo tanto, es competente para conocer de la presente demanda.

Por otra parte, en anteriores oportunidades en donde la Corte se ha pronunciado sobre este mismo Acto Legislativo ha señalado en la parte resolutiva de sus sentencias la norma sobre la cual recae el pronunciamiento. La parte resolutiva de la sentencia C-181 de 2006 que conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005 dice:


Primero: Por los cargos analizados, declarar exequible el inciso acusado del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, que dice : “La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.”

Segundo: Declarase inhibida para pronunciarse de fondo en relación con las expresiones demandadas del artículo 1º. del Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud formal de la demanda. (Subraya por fuera del original)


Así, el objeto de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en anteriores oportunidades, como lo será en ésta, ha sido el Acto Legislativo 01 de 2005.

Dado que la demanda considera que hubo un vicio en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 por incompetencia del Presidente de la República para expedir un decreto de corrección de yerros respecto de un acto legislativo, la Corte se pronunciará sobre el tema más adelante.

4. Reiteración de jurisprudencia –Inhibición para ejercer el control material de un Acto Legislativo-.

De acuerdo a lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución, y en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material. La competencia de la Corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación. No obstante, la Corte ha admitido que es posible juzgar la constitucionalidad de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución, por cuanto ello constituiría un vicio de competencia del reformador de la Carta. La primera vez que la Corte abordó el punto fue en relación con una ley que convocó a un referendo constitucional. En la sentencia C-551 de 2003 que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución, la Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución se concreta en una competencia cuyo alcance no es ilimitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la Constitución. Al respecto se dijo en la sentencia:


“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia.”


Luego de estimar que esta doctrina también se aplicaba a los Actos Legislativos, y de proferir varias sentencias al respecto, en la sentencia C-1040 de 2005 la Corte sintetizó los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:


a. “Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

b. Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

c. Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

d. Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.

e. Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

f. Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.”


En la misma sentencia, la Corte avanzó sobre el concepto de sustitución de la Constitución, declaró por primera vez inconstitucional una parte de un acto legislativo por sustitución parcial de la Constitución, y llegó a las siguientes conclusiones:


“Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.”


De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución. Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:


“Ahora bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.

La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”


En el mismo sentido en la sentencia C-153 de 2007, que también conoció de una demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, se dijo al respecto:


“(E)l ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. (…) En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.

(…) la exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos.

En el mismo sentido, la Corte indicó:

(…) en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.

La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, e compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.

9. En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado subjetivismos judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera sustitución de la Constitución. De esta manera la Corte debe evitar que so pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una demanda que, en realidad, este solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales o de tratados de derechos humanos.”


De acuerdo a los anteriores criterios se pasa a analizar los cargos de la demanda.

El demandante esgrime cuatro argumentos esenciales para estructurar sus cargos por falta de competencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo demandado: i) el Congreso no tiene competencia para derogar ni desconocer tratados internacionales ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción; en este caso tales tratados serían los Convenios 98 y 151 de la OIT; ii) el Acto Legislativo acusado sustituye la Constitución si es considerado sumado a las 22 enmiendas constitucionales realizadas desde 1993; iii) el acto legislativo es el resultado de presiones del FMI y de la banca mundial; y iv) el Acto Legislativo reprodujo el contenido de la pregunta 8 del referendo, lo cual desconoce una prohibición expresa fijada en el articulo 46 de la Ley134 de 1994.

El primer argumento del demandante sostiene que el Congreso no tenía la competencia para derogar ni desconocer convenios suscritos por Colombia en el marco de la OIT lo que vicia el acto de dos formas. Primero porque se omitió el trámite en el que “ha debido, el titular de las relaciones internacionales (artículo 189 de la CP), seguir los procedimientos establecidos en los instrumentos internacionales citados para apartarse de ellos o los procedimientos consagrados en las normas de derecho internacional”, ya que el acto legislativo contraría las disposiciones consagradas en dichos textos sobre la negociación colectiva y el derecho a la seguridad social, por lo que se están vulnerando los artículos 9, 93 y 374 de la Constitución. Segundo, porque el acto legislativo “en lugar de hacer efectiva la progresividad del derecho a la seguridad social consagrada por los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, se obtiene el resultado contrario, es decir, se trata de una legislación regresiva que riñe con las normas internacionales ratificadas por Colombia porque hace más exigente los requisitos para que los colombianos y colombianas puedan acceder a una pensión y disminuye los derechos pensionales respecto del régimen que existía con antelación a la expedición del acto legislativo demandado.” Para el demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera el principio de progresividad del derecho a la seguridad social estatuido en diversos tratados internacionales.

Los anteriores argumentos, de acuerdo a la jurisprudencia reseñada, no plantean un vicio de competencia por sustitución de la Constitución sino que invitan a la Corte a efectuar un análisis material del Acto Legislativo a la luz de los instrumentos internacionales ratificados por Colombia y de ciertos artículos de la Constitución. El demandante desarrolla su argumento señalando que el Acto Legislativo ha vulnerado los convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT en lo que se refiere a los derechos de negociación colectiva en materia de seguridad social, los cuales, en virtud del artículo 93 de la Constitución, prevalecen en el orden interno.

Sin embargo, a pesar de indicar que le son aplicables las consideraciones de la sentencia C-551 de 2003 sobre la sustitución o derogación de la Constitución mediante un Acto Legislativo, no propone argumentos en ese sentido sino que se limita intentar demostrar que los derechos a la negociación colectiva en materia de seguridad social son prevalentes en el orden interno en virtud de los Convenios de la OIT mencionados y pretende un control material del acto respecto de dichos instrumentos internacionales. Afirma:


Por las anteriores razones, considero que el Congreso de la república desconoció que existen unos tratados y convenios ratificados por Colombia, que la obligan por tratarse de normas de derecho internacional imperativo y por lo mismo, existe una irregularidad en el trámite del Acto Legislativo demandado que conlleva a su inconstitucionalidad.


En el mismo sentido, sostiene que hubo vulneración de los artículos 53, 58, y del inciso 9 del artículo 215 por haber sido desconocidos derechos adquiridos. Nuevamente, el demandante propone un control material del Acto Legislativo a la luz de los anteriores artículos. Alega:


Adicionalmente, considero que los apartes que se transcriben y subrayan del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 desconocen derechos adquiridos con arreglo a las leyes, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, como lo ordena el artículo 58 de la C.P.


Para el actor los derechos que se derivan de los pactos o convenciones colectivas configuran derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos por una decisión unilateral del Estado, así ésta se encuentre plasmada en normas de rango constitucional. Así mismo, señala que de una comparación entre las disposiciones del Decreto 1045 de 1978, el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 y lo dispuesto por el Acto Legislativo demandado se encuentra que el nuevo régimen “desmejora las prestaciones sociales de los empleados públicos y afecta o desconoce el mínimo de derechos de los trabajadores oficiales y por tanto vulnera derechos adquiridos conforme a las leyes anteriores (ley 1045 de 1978 y ley 4 de 1992) protegidos constitucionalmente por el artículo 58 de la CP en concordancia con lo dispuesto por la Declaración Universal de Derechos Humanos artículo 17 y Convención Americana Sobre Derechos Humanos artículo 21”. En su argumento desarrolla detalladamente el caso del régimen de transición establecido por al Ley 100 de 1993, que en su sentir el Acto Legislativo 01 de 2005 desconoce por lo que vulnera la expectativa legítima de los trabajadores que habían sido cobijados por el mismo.

Los anteriores argumentos no cumplen con la carga argumentativa mínima señalada en la jurisprudencia en el sentido de exponer razones claras, específicas, pertinentes y suficientes por las que la enmienda constitucional supone una sustitución total o parcial de la Constitución, sino que se limita a exponer en extenso en qué consiste la contradicción material entre el Acto Legislativo 01 de 2005 y normas de la Carta del 91 y de derecho internacional. El actor pide la inconstitucionalidad del Acto por vulnerar dichas disposiciones, lo cual implica plantear un cargo de violación material de la Constitución, no un juicio de sustitución parcial de la misma . Por lo tanto, la Corte se deberá declarar inhibida respecto de este Cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.

El segundo argumento que presenta el actor alega la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por vulneración al artículo 374 de la Constitución. El demandante sostiene que “a través de 22 enmiendas constitucionales introducidas a la Carta Política desde 1993 analizadas en conjunto e incluido el Acto Legislativo 01 de 2005 demandado, no han reformado la Constitución Política sino que paulatinamente la han sustituido o subvertido por otra.”

Con dicho argumento, el demandante pretende la revisión de todas las enmiendas a la Constitución para demostrar la sustitución de la misma.

El anterior argumento establece de manera clara que el demandante no considera que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya sustituido la Constitución, en sí misma. Éste considera que la sustitución de la Constitución se da por las 22 enmiendas a la misma, por lo que el Acto Legislativo demandado en esta oportunidad debe ser analizado en conjunto con las otras 21 enmiendas constitucionales, que no hacen parte de esta demanda. Dicho argumento no plantea que el acto en sí mismo ha subvertido la Constitución, lo que hace que nuevamente el cargo sea inepto. Además, el cargo no versa sobre el objeto normativo acusado, sino que comprende actos reformatorios de la Constitución no acusados.

El tercer cargo del demandante consiste en que el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos 3 y 374 de la Constitución ya que éste “no fue un acto soberano del Congreso de la República ni el desarrollo de la función legislativa constituyente, sino un acto impuesto por el Fondo Monetario Internacional y la banca multilateral”. El demandante indica que el que una reforma pensional se encuentre en los memorandos de intención y los compromisos adquiridos por Colombia con el FMI desde hace varios años hacen que el Acto Legislativo tuviera como objetivo cumplir con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado:


“El Gobierno Nacional para cumplir con los dictados del FMI y de la banca mundial, presento a consideración del Congreso de la República un proyecto que terminó siendo el Acto Legislativo demandado, que como he dicho no fue resultado de la función constituyente sino de una imposición, desconociendo que la Carta Política señala la soberanía reside exclusivamente en el pueblo y que el pueblo la ejerce directamente o por medio de sus representantes y que el artículo 226 establece que el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas pero sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”


Una vez más, el argumento presentado por el demandante no cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia ya que plantea un vicio de competencia del Congreso por vulneración a la soberanía del Estado. Lo anterior no constituye un cargo que recaiga sobre una proposición jurídica objetiva y a su trascendencia en el orden constitucional, sino que representa un argumento relativo a las razones que podrían haber impulsado al gobierno a proponer esta reforma, según las apreciaciones personales sobre la intención del gobierno al haber presentado esta iniciativa a consideración del Congreso, que según el demandante, y de acuerdo a memorandos de intención que datan del 2000, responden a una presión del FMI. El anterior argumento no presenta razones concretas, claras, específicas y suficientes que establezcan un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, por lo que la Corte Constitucional también se declarará inhibida al respecto.

Para el demandante, finalmente, los incisos 3 (segunda parte), 5, 7, 9, del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 al igual que el parágrafo 1 y los parágrafos transitorios 2 y 3 reprodujeron la pregunta número 8 de la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocó a un referendo constitucional aprobatorio. Para el actor, dicha reproducción vulnera el artículo 46 de la Ley 134 de 1994 que establece que “las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las mayorías ordinarias.” Para el demandante, la vulneración consiste en que no transcurrieron dos años después de que la pregunta 8 no fuera aprobada, por lo que el Congreso no tenía competencia para reproducir su contenido. Advierte que el Congreso, en la primera vuelta, no aprobó el articulado mediante mayoría absoluta.

La Corte encuentra que el demandante no cumple con la carga de demostrar que el contenido de los apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 es igual al de la pregunta número 8 de la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocó a un referendo, a pesar de que los textos son distintos. El siguiente cuadro pone de presente lo anterior.

Texto de la pregunta 8 de la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo Texto de los apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 que el demandante considera iguales a la pregunta 8 de la Ley 796 de 2003
Adiciónase el artículo 187 de la Constitución Política, con el siguiente texto:

A partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, la persona que adquiera el derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a recursos de naturaleza pública, una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.

La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, expirará el 31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la presente reforma constitucional.

El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.

Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.

La Ley General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del derecho.

A partir del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.
Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.

A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.

La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.

Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública

Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.

Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.


De acuerdo a la anterior comparación, se encuentra que los textos, a pesar de versar sobre la misma materia (el régimen de pensiones), no son idénticos. Correspondía al demandante demostrar que a pesar de las diferencias textuales, el contenido normativo material del Acto Legislativo acusado es el mismo que el del punto del referendo no aprobado. El demandante no señala de manera precisa las similitudes materiales sino que se limita a subrayar apartes del acto legislativo sin comparar su contenido material con el texto del punto 8 del referendo.

Adicionalmente, de la comparación realizada en el anterior cuadro se pueden establecer varias diferencias sustanciales entre los dos textos. Así, el artículo 8 del referendo votado en el año 2003 proponía la adición del artículo 187 de la Constitución, que versa sobre la asignación de los miembros del Congreso, mientras que la adición que realizó el Acto Legislativo 01 de 2005 se da respecto del artículo 48 de la Constitución, que trata sobre la seguridad social en general.

En el artículo 8 del referendo se encuentran cuatro incisos que a pesar de tratar el tema de la seguridad social no presentan siquiera temas comunes con los apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 que resalta el demandante:


El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.

Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.
A partir del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.


Respecto de los otros cuatro incisos de la pregunta 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 se corrobora que en efecto existe una coincidencia temática con los apartes señalados por el demandante del Acto Legislativo 01 de 2005. No obstante, éstos no son iguales.

El primer inciso de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regula el tope de las pensiones que pueden percibirse con cargo a recursos públicos . A primera vista podría pensarse que este inciso se parece al parágrafo 1 del Acto Legislativo demandado que regula el mismo tema . Sin embargo, la pregunta 8 del referendo, a diferencia del parágrafo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, establece dos excepciones a la prohibición de percibir pensiones superiores a 25 salarios mínimos: quienes tengan derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales. Por lo tanto, las dos disposiciones no son iguales.

El segundo inciso de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regulaba la vigencia de los regímenes pensionales y establecía que ésta expiraría en diciembre de 2007, con excepción del régimen para el Presidente de la República que expiraría al momento de entrar en vigencia la reforma. El inciso séptimo del Acto Legislativo 01 de 2005, también regula la vigencia de los regímenes exceptuados , pero establece una prohibición para la existencia de dichos regímenes a partir de la vigencia del Acto. Así mismo, establece una excepción para el Presidente de la República y la fuerza pública, de acuerdo a lo establecido en otros parágrafos del mismo Acto. Por lo tanto, las disposiciones no son iguales.

El cuarto inciso de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regula los requisitos y beneficios pensionales, y establece que éstos, con la salvedad de las excepciones temporales determinadas por otros incisos son aquellos establecidos en la ley . Podría establecerse una coincidencia con los incisos tercero y cinco del Acto Legislativo demandado puesto que éstos regulan el mismo tema. No obstante, se encuentra que el aparte del inciso tercero del Acto Legislativo, a diferencia del reseñado de la Ley 796 de 2003, hace alusión a los requisitos y beneficios para adquirir una pensión de invalidez o de sobreviviencia, lo que presenta una especificidad no contemplada en el inciso cuarto de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003. De otra parte, el inciso quinto del Acto Legislativo, aun cuando también versa sobre los requisitos y beneficios pensionales de manera general, estipula otra especificidad respecto de las condiciones para pensionarse por actividades de alto riesgo y además establece una prohibición explícita para dictar disposiciones o invocar acuerdos que se aparten de lo establecido en la norma. Por lo tanto, el inciso cuarto de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 tampoco es repetido en el Acto Legislativo 01 de 2005.

Finalmente, el inciso sexto de la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 establece que la ley general de pensiones debe ordenar la revisión de las pensiones “que hayan sido decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del derecho”. Este tema es regulado en el inciso noveno del Acto Legislativo demandado. No obstante, dicho inciso establece la creación de un procedimiento breve para la revisión de las pensiones, mientras que el inciso sexto de la pregunta 8 no establece la creación de un procedimiento de revisión específico sino que ordena que las pensiones que no cumplan con los requisitos legales sean revisadas. Así, una de las disposiciones ordena una revisión mientras que la otra lo que establece es la creación de un procedimiento. Adicionalmente, el inciso confiere otra particularidad: que dicha revisión también se debe aplicar a las pensiones que han sido expedidas en atención a convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.

Por lo tanto, las disposiciones no son iguales y el demandante no explica cómo, a pesar de estas diferencias notorias, las normas acusadas del Acto Legislativo tienen el mismo contenido material que el punto 8 del referendo mencionado.

Adicionalmente, el demandante no invoca ninguna norma constitucional que prohíba al Congreso reformar la Constitución una vez que se ha realizado un referendo. Tampoco señala una norma constitucional que excluya del poder de reforma los temas objeto de una votación referendaria, ni lo asuntos que no fueron negados por el pueblo en una votación jurídicamente eficaz.

El artículo 378 de la Carta establece que “la aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”. Esta norma constitucional exige un mínimo de participación para la eficacia jurídica de la decisión del pueblo. Este umbral es prima facie distinto a la decisión misma, v.gr., aprobar o derogar una norma sometida a referendo. En la sentencia C-1121 de 2004 la Corte conoció de una demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2004, que resultó del referendo votado en el 2003. El cargo contra la norma consistía en que “durante su trámite se incurrió en un vicio de forma, consistente en que no fueron excluidas del censo nacional electoral para la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, cédulas de ciudadanía pertenecientes a miembros activos de las Fuerzas Armadas y personas fallecidas; y, porque en el mismo se incluyeron a quienes no se les había entregado para aquel entonces su documento de identidad. De allí que, en su concepto, se vulneraron los artículos 2, 40, 99, 219, 265.5 y 378 constitucionales.” Sobre el censo electoral y el mínimo de participación de los ciudadanos para que se entienda aprobado o rechazado un referendo se dijo:


Pues bien, el censo electoral, su determinación y oportunidad, resultan ser entonces indispensables para que los mecanismos de participación democrática establecidos en la Constitución cumplan la misión de expresar la verdadera voluntad popular; por lo tanto, esta figura permite darle cabal cumplimiento a los mandatos constitucionales que consagran un umbral mínimo de participación ciudadana para efectos de darle viabilidad a una iniciativa popular para presentar proyectos de ley o de reforma constitucional , la solicitud ciudadana para la convocatoria de un referendo para la derogatoria de una ley , la convocatoria por el pueblo a una Asamblea Constituyente , la solicitud para someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso , y la aprobación de reformas a la Constitución por la vía del referendo.


La pregunta número ocho del referendo tuvo un total de 6.221.313 votos, mientras que el umbral establecido para la fecha del referendo era de 6.267.443 . Por lo tanto, la pregunta número 8 del referendo votado en el 2003 no fue ni aprobada ni rechazada jurídicamente, si bien la votación fue de 5.602.823 a favor y de 493.563 en contra.

En conclusión, el texto de del Acto Legislativo 01 de 2005 en algunos de sus apartes presenta una coincidencia temática con la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003, pero sus disposiciones son esencialmente diferentes tanto en la forma como en el fondo. Además, el demandante no indica cuál es la norma constitucional que le impide al Congreso reformar la Constitución después de que se ha convocado un referendo constitucional que no ha surtido efectos respecto del tema objeto del Acto Legislativo acusado. Finalmente, el punto 8 del referendo no fue efectivamente aprobado o rechazado por el pueblo durante la votación del referendo ya que éste no alcanzó el umbral de participación requerido. Así, el demandante tampoco justifica por qué la limitante establecida en el artículo 46 de la Ley 134 de 1994 es relevante para el caso. Por lo anterior, el cargo es inepto.

5. El trámite legislativo que surtió el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2005 en relación con el cumplimiento de: i) los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992; ii) el principio de consecutividad para el inciso 6 del artículo 1; iii) los debates en la etapa de conciliación por parte de las Plenarias de la Cámara y el Senado, en la primera y segunda vuelta; iv) y la competencia del Presidente para expedir un decreto de corrección de yerros caligráficos en el título del Acto Legislativo 01 de 2005.

El demandante plantea cuatro vicios de trámite en la formación del Acto Legislativo 01 de 2005: i) vulneración al derecho a la participación ciudadana por el incumplimiento de los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 al no incluir sus intervenciones realizadas en dos audiencias publicas; ii) vulneración al principio de consecutividad al haberse incluido el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 en segunda vuelta y no como iniciativa en la primera vuelta; iii) omisión de los debates en plenarias de Cámara y Senado, en primera y segunda vueltas, de los textos conciliados por las respectivas comisiones; y iv) la incompetencia del Presidente para expedir un decreto que corrige los errores caligráficos del título del Acto Legislativo 01 de 2005.

Para analizar estos cargos es preciso describir el trámite que surtió el Acto Legislativo 01 de 2005 en el Congreso, haciendo especial énfasis en los puntos anteriormente anotados.

5.1. Descripción general del proceso surtido en cada vuelta y en cada debate del trámite legislativo del acto legislativo 01 de 2005, con énfasis en las etapas en las cuales se alega que hubo un vicio.

El Acto legislativo se identificó en su trámite como: “Proyecto de Acto legislativo 034-127 acumulados 2004, Cámara/11 de 2004, Senado.”

5.1.1. Primera vuelta, Cámara de Representantes.

El Gobierno nacional presentó dos proyectos de Acto Legislativo que fueron publicados en la Gaceta 385 del 23 de julio de 2004 y en la Gaceta 452 del 20 de agosto de 2004. Los proyectos fueron acumulados para el reparto de la respectiva ponencia.

En la Gaceta 593 de 5 de octubre de 2004 se publicó la ponencia para primer debate, en la Comisión Primera Constitucional, de Javier Ramiro Devia Arias, ponente coordinador . En la ponencia, entre otras cosas se hace referencia a las audiencias públicas, convocadas mediante Resolución 06 del 29 de septiembre de 2004, que se realizaron los días 8, 30 de septiembre y 4 de octubre de 2004 .Obra también el pliego de modificaciones propuesto para primer debate y el texto definitivo para primer debate (páginas 6 y 7).

En la Gaceta 596 de 2004, de 5 de octubre de 2004, consta el Informe de ponencia para primer debate de los proyectos de acto legislativo acumulados nos. 034 y 127 de 2004, Cámara. También el texto del pliego de modificaciones propuesto para primer debate y el correspondiente texto propuesto para primer debate. (págs. 7 y 8). Esto obedece a que se presentaron dos ponencias. En el informe se hace referencia a las audiencias públicas realizadas con motivo de los proyectos mencionados.

La Gaceta 838 de fecha 22 de diciembre de 2004, contiene el Acta 20 de la sesión del 14 de octubre. En ella se discutió y aprobó el proyecto de Acto legislativo.

En la Gaceta 642 de 22 de octubre de 2004, obra la ponencia para segundo debate del proyecto de acto legislativo (21 de octubre de 2004) . Allí se señala que se presentaron a consideración de la Comisión Primera de la Cámara dos ponencias favorables, con algunas variaciones que permiten llegar a unos acuerdos de texto único, texto que fue el finalmente aprobado por la Comisión primera de la Cámara, en reunión de fecha 13 de octubre de 2004. Se consigna que no obstante, los ponentes Carlos A. Piedrahita, Griselda Y. Restrepo y Lucio Muñoz M. hicieron observaciones y dejaron constancias. Se consigna además en la Gaceta que el proyecto fue aprobado en la Comisión primera, según Actas 19 y 20 de los días 13 y 14 de octubre de 2004 (secretario de la Comisión primera constitucional).

La Gaceta 645 de 25 de octubre de 2004 contiene el Informe de Ponencia para segundo debate del acto legislativo. Constan los impedimentos de algunos de los ponentes que fueron negados por la Comisión Primera Constitucional en el desarrollo del primer debate. Se advierte que para el debate en plenaria se pone nuevamente en consideración el asunto. En las págs. 10 y 11 se encuentra el texto de proyecto de acto legislativo aprobado en Comisión.

La Gaceta 818 de 14 de diciembre de 2004 contiene el Acta 139 de la sesión Plenaria de la Cámara, del 26 de octubre de 2004. En las páginas 14 y 15 se expresa que hay dos ponencias y, en ese momento, sólo se había repartido una de ellas, la otra se estaba repartiendo. Se indaga sobre si hay quórum y se pregunta si se puede discutir sin que exista quórum. Se leen los impedimentos. Se inicia el debate, pero finalmente se cita para el próximo martes siguiente (2 de noviembre de 2004). (pág. 24).

La Gaceta 832 del 21 de diciembre de 2004 contiene el Acta 141 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 2 de noviembre de 2004. Obra, además, la solicitud de impedimentos, el informe de la Comisión Accidental en el sentido de que no existe ni se presenta conflicto de intereses, que se votó cada impedimento y por mayoría fueron negados. Consta la discusión y votación. Fue aprobado para que continuara su trámite en la primera vuelta, en el Senado.

Gaceta 698 de 12 de noviembre de 2004 contiene el texto definitivo al proyecto de Acto legislativo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

5.1.2. Primera vuelta: Senado de la República.

En la Gaceta 739 del 23 de noviembre de 2004 se publican dos ponencias para primer debate en la Comisión Primera del Senado. En la primera, los ponentes explican el trámite surtido en la Cámara de Representantes, las diferencias, los desacuerdos en las ponencias y finalmente el texto aprobado con algunas modificaciones respecto del original, pero conservando la esencia de la propuesta gubernamental. En la otra ponencia, los senadores proponen unas modificaciones al proyecto de Acto legislativo aprobado en la Cámara.

La Gaceta 32 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta 29 de la sesión de Comisión primera del Senado, de fecha 29 de noviembre de 2004. En dicha sesión comenzó la discusión y votación del proyecto de Acto Legislativo que continuó en la siguiente sesión. En la página 48 se lee que se convoca para el 30 de noviembre la discusión y votación de este proyecto.

La Gaceta 33 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta 30 de la sesión de la Comisión primera del Senado de fecha 30 de noviembre de 2004 en la que se aprueba el texto al proyecto de Acto legislativo para segundo debate.

Las Gacetas 339 y 341 del 2005 contienen los informes de ponencia, mayoritario y minoritario, presentados para el segundo debate en la Plenaria del Senado.

La Gaceta 28 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta 27 de la Plenaria del Senado de fecha 13 de diciembre de 2004. Allí consta la lectura de ponencias y consideración en segundo debate del proyecto de acto legislativo y se anuncia que el día 14 de diciembre de 2004 se discutirá y votará el proyecto. (pág. 26)

La Gaceta 29 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta 28 de la sesión del 14 de diciembre de la Plenaria del Senado en donde se aprueba en primera vuelta el proyecto de acto legislativo.

5.1.3. Comisión de Conciliación.

La Gaceta 823 de 14 de diciembre de 2004 contiene el acta de conciliación concerniente al proyecto de acto legislativo (pág. 6). Allí consta que en la fecha se reunieron los Senadores y Representantes designados con el fin de conciliar el texto del proyecto en mención.

La Gaceta 824 del 14 de diciembre de 2004, contiene el acta de conciliación de este proyecto de Acto legislativo.

La Gaceta 51 de fecha 15 de febrero de 2005 contiene el Acta 155 de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2004. En la página 50 se señala que se pone en consideración de la Plenaria el Acta de conciliación, se abre a discusión y se registran algunas intervenciones. Finalmente consta que la plenaria aprueba el informe y el acta de conciliación (pág. 52).

En la Gaceta 36 del 8 de febrero de 2005 consta el Acta 29 de la Plenaria del Senado de fecha 15 de diciembre de 2004, en la que se encuentra el informe de conciliación del proyecto de acto legislativo y el acta de conciliación aprobada después de haber sometido a consideración nuevamente el proyecto de acto legislativo correspondiente. (pág. 9)

5.1.4. Publicación del Proyecto de Acto Legislativo por el Gobierno.

El Gobierno nacional profirió el Decreto 100 del 20 de enero de 2005, que fue publicado en el Diario Oficial No. 45.798 de 21 de enero de 2005, mediante el cual se ordenó la publicación del Proyecto de Acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto legislativo número 127 de 2004 Cámara, número 011 de 2004 Senado, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

5.1.5. Segunda vuelta. Cámara de Representantes.

La Gaceta 184 del 18 de abril de 2005 contiene el informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- al proyecto de acto legislativo y el texto conciliado en primera vuelta. Señala lo pertinente a la audiencia pública convocada por la Comisión primera de la Cámara para el día 17 de marzo de 2005 y las intervenciones que hubo.

La Gaceta 265 del 17 de mayo de 2005 contiene el Acta 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión primera de la Cámara donde se discutió y aprobó todo el proyecto de Acto legislativo en Comisión.

En la Gaceta 218 del 27 de abril de 2005 se publicó el Informe de ponencia para segundo debate, el pliego de modificaciones y el texto propuesto para segundo debate.

La Gaceta 387 de 20 de junio de 2005 contiene el Acta 165 del 5 de mayo de 2005 de la sesión Plenaria de la Cámara en la que se discute el proyecto y se inicia la votación. Se convoca para el día 10 de mayo de 2005.

La Gaceta 354 del 13 de junio de 2005 tiene el Acta 166 del 10 de mayo de 2005, de la sesión Plenaria de la Cámara. Continúa la discusión y votación y en la página 61 aparece anunciado que se continúa el 11 de mayo de 2005 con la discusión y votación.

La Gaceta 439 del 22 de julio de 2005 contiene el Acta 167 correspondiente a la sesión Plenaria del 11 de mayo de 2005 en la que se continuó la discusión y votación del proyecto. Obra en la página 42 la certificación de la votación.

5.1.6. Segunda Vuelta: Senado de la República.

La Gaceta 287 del 25 de mayo de 2005 contiene la ponencia minoritaria para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión primera Senado. En la Gaceta 296 del 26 de mayo de 2005 está publicado el informe de ponencia mayoritaria para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión del Senado.

La Gaceta 535 del 18 de agosto de 2005 incluye el Acta 45 de la sesión de la Comisión Primera Constitucional del Senado de fecha 31 de mayo en la que se inició la discusión y votación del proyecto. Se anunció continuar la discusión y votación para la siguiente sesión -1º de junio de 2005.

La Gaceta 533 del 18 de agosto de 2005 contiene el Acta 46 correspondiente a la sesión de la Comisión Primera del Senado del 1º de junio de 2005 en la que finalizó la discusión y votación.

La Gaceta 339 del 9 de junio de 2005 publica la ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado, con el texto aprobado en la Comisión Primera del Senado. En la Gaceta 341 del 9 de junio de 2005 también se publica el informe de ponencia minoritaria para segundo debate en Plenaria del Senado.

La Gaceta 497 del 8 de agosto de 2005 contiene el Acta 50 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 14 de junio de 2005, donde consta que se inició la discusión y votación del proyecto, y se anuncia que continuará en el día siguiente -15 de junio de 2005.

En la Gaceta 476 del 3 de agosto de 2005 consta el Acta 51 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 15 de junio de 2005. En la página 51 aparece el anuncio continuar en la próxima sesión -16 de junio de 2005 la discusión y votación de este proyecto.

En la Gaceta 433 del 15 de julio de 2005 consta el Acta 52 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 16 de junio de 2005 que aprobó en segunda vuelta los incisos pendientes de discusión y votación.

5.1.7. Comisión de Conciliación.

En las Gaceta 382 y 383 del 17 de junio de 2005, del Senado y la Cámara respectivamente, consta el Informe de Conciliación al proyecto de Acto Legislativo.

En Gaceta 505 del 8 de agosto de 2005 consta el Acta 184 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 20 de julio de 2005 en la que se aprueba el texto conciliado.

La Gaceta 522 del 12 de agosto de 2005 contiene el Acta 54 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 20 de junio de 2005, en donde se observa la discusión del texto conciliado.
Se pasa ahora a analizar cada uno de los cargos planteados por el demandante.

5.2. No hubo vulneración de los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 al no haber sido publicadas textualmente las observaciones presentadas por el demandante al proyecto de acto legislativo durante las audiencias públicas en las que éste participó.

El demandante considera que durante el trámite que surtió en el Congreso el Acto Legislativo 01 de 2005 se incurrió en un vicio por vulneración a los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. Sostiene que participó en las audiencias del 30 de septiembre de 2004, del 4 de octubre de 2004 y del 17 de marzo de 2005 pero sus opiniones tanto verbales como escritas no fueron tenidas en cuenta, como ordenan los artículos señalados.

El demandante también considera que se vulneró el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución al “no ser tenidas en cuenta mis intervenciones –verbales y escritas- por no haber sido publicadas en los informes de ponencia.”

Los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 disponen que los particulares pueden expresar sus opiniones mediante observaciones a cada proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen le corresponda a alguna de las comisiones constitucionales. Así mismo, disponen que las observaciones deben hacerse por escrito y con el lleno de ciertos requisitos. Dichas observaciones serán publicadas en la Gaceta del Congreso cuando, previo cumplimiento de los requisitos, a juicio del Presidente “merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas”. De la misma manera, el ponente del proyecto debe consignar en la ponencia las “propuestas o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo” y que hayan sido radicadas tres días antes de la presentación del informe.

Sobre el contenido y alcance de los anteriores artículos la Corte ya se ha pronunciado en varias oportunidades. En la sentencia C-1040 de 2005 la Corte revisó un cargo por vulneración a los artículos 230, 231 y 231 de la Ley 5ª de 1992 durante el trámite legislativo que surtió el Acto Legislativo 02 de 2004. Sobre el derecho de participación ciudadana y la interpretación de los mencionados artículos y en particular sobre la obligación de publicación por parte de los ponentes de dichas observaciones, se dijo:


Por su parte, el artículo 232 ibídem delega en el ponente del respectivo proyecto la labor de consignar en la ponencia la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, “siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”.

Respecto de tal regulación, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la posibilidad de presentar observaciones ciudadanas y su posterior divulgación, tiene un doble propósito. Uno principal, que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o de acto legislativo que cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no menos importante, cual es el que dichas observaciones puedan potencialmente constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Tal fue la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998 (…)

Sobre las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso”.

Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo la Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998:

"La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo".

Bajo ese supuesto, ha considerado la Corte que en el proceso de evaluación y valoración de las intervenciones ciudadanas, la discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les imprime a su vez una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es el de permitir que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las decisiones de interés colectivo y los objetivos por él perseguidos, actuando con la mayor diligencia en la selección y trámite de las observaciones ciudadanas que merezcan destacarse, sin que ello les otorgue un carácter vinculante a las mismas.


De acuerdo a las anteriores consideraciones la Corte encuentra que no le asiste razón al demandante en sus cargos. La jurisprudencia reseñada indica que la publicación de las observaciones realizadas por los ciudadanos en las audiencias públicas convocadas para la discusión de un acto legislativo se encuentran sujetas a dos condiciones. La primera corresponde a que dichas observaciones hayan sido entregadas, de manera personal, con tres días de antelación a la elaboración del informe de ponencia y la segunda que sean consideradas de importancia por el ponente, en los términos transcritos.

El demandante indica que participó en las audiencias celebradas los días 30 de septiembre de 2004, 4 de octubre de 2004 y 17 de marzo de 2005. Así mismo, el demandante señaló que “haciendo uso de los artículos 231 y 231, en escrito radicado en la Cámara de Representantes el 4 de octubre de 2004 presente mis opiniones y observaciones (…) igualmente con oficio radicado el 17 de marzo de 2005 en la Cámara de Representantes presenté por escrito observaciones y opiniones sobre el proyecto de acto legislativo (…).

De acuerdo al trámite reseñado en el acápite 5 de esta providencia la Corte encuentra que en las Gacetas del Congreso Nos. 593 de 5 de octubre de 2004, 596 de 5 de octubre de 2004 se hizo referencia a las intervenciones que se realizaron en las audiencias del 8, 30 de septiembre y 4 de octubre del 2004. En la Gaceta 593 del 5 de octubre de 2004 se reseñaron de manera general y por temas las intervenciones ciudadanas, en los siguientes términos:


En ellas contamos con la participación de empresarios, gremios, congresistas, políticos, académicos, sindicalistas y representantes de diversas asociaciones de trabajadores, de estudiantes y pensionados y demás ciudadanos. En estas exposiciones se analizaron profundamente aspectos tales como la importancia de respetar los derechos adquiridos, la equidad en el Régimen Pensional, la necesidad de incluir el principio de sostenibilidad financiera del mismo, así como tener en consideración convenios internacionales suscritos por Colombia que se refieran a esos temas y la facultad del legislador para regular aspectos, el respeto por el mínimo vital como criterio para definir el valor de las pensiones, la posibilidad de modificar el Régimen de Transición y el costo que este representa para el país. Temas estos que desarrollaremos en el numeral 2 de esta ponencia.

(…)

Teniendo en cuenta que quienes participaron en las audiencias públicas ya mencionadas, insistieron en la importancia de asegurar el sostenimiento del Sistema hacia el futuro, estimamos necesario incluir el principio de sostenibilidad financiera en el proyecto de acto legislativo.

(…)

La mayoría de los participantes en las audiencias públicas se refirieron a este tema, tanto para sostener su permanencia como para propender a su eliminación. Nosotros hemos valorado ambas posiciones, estimando que la igualdad y la equidad exigen su eliminación, sin menoscabo en todo caso de las expectativas legítimas de quienes se encuentran cercanos a adquirir el beneficio pensional.
(…)

En tal sentido se pronunciaron algunos de los participantes en las audiencias públicas, tanto asegurando la necesidad de limitar este derecho, como señalando la inconveniencia de hacerlo. Esto último aduciendo que tal limitación escapa a la competencia del legislador, aún tratándose de un acto legislativo, pues su vigencia deriva del denominado bloque de constitucionalidad, producto de las negociaciones y acuerdos internacionales, particularmente los Convenios números 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT.

(…)

En adición a lo anterior, debe precisarse que durante las audiencias públicas se manifestó una gran preocupación por la definición constitucional que se propone permitir solamente trece mesadas al año, bajo el entendido de que aquellas personas que gozan del privilegio de la pensión de gracia, cuentan con veintiséis mesadas. Este argumento no puede ser atendido, pues para nosotros resulta evidente que el número de mesadas se refiere a cada pensión individualmente considerada, por lo cual cada una de ellas continuaría con las trece mesadas aludidas, sin que quepa por ningún motivo la suma de mesadas propias de pensiones diferentes.


En la Gaceta 596 del 5 de octubre de 2004 también se hizo referencia a las intervenciones realizadas los días 8, 30 de septiembre y 4 de octubre de 2004. En esta oportunidad se reseñó específicamente la intervención del demandante, así:


4. Audiencias públicas sobre el proyecto.

Para proceder al estudio del Proyecto del Acto Legislativo, la Comisión Primera Constitucional de la H. Cámara de Representantes convocó a audiencias públicas, que se celebraron los días 25 de agosto, 30 de septiembre y 4 de octubre de 2004.

Para participar en estas audiencias se inscribieron más de doscientos (200) ciudadanos que manifestaron sus distintas posiciones y comentarios sobre el tema pensional. A continuación citamos algunos de muchos comentarios sobre el proyecto, que se manifestaron no solo en la audiencia, sino también a través de documentos radicados en la comisión:

-Elson Rafael Rodríguez Beltrán: hace observaciones al Proyecto, recordando las sentencias de la Corte sobre el respeto a los regímenes de transición. Asimismo expresa que el Proyecto desconoce convenios internacionales sobre negociación colectiva. Explica también que el desequilibrio del sistema se debe a los cambios en la contratación laboral, la informalidad, desempleo, subempleo, etc. Se manifestó sobre la deuda pensional del Estado con el ISS, aclarando que los recursos que anualmente el Estado debe trasladarle es precisamente consecuencia de ese incumplimiento. Expresa también que el Estado no debe asumir la garantía de pensión mínima de los Fondos Privados de Pensiones. Solicita que se archive el proyecto o en su defecto que se devuelva al Gobierno nacional par que sea debatido y concertado en la Comisión de Concertación ordenada por el artículo 56 de la Constitución política; también pide escuchar la opinión de la OIT y la ONU sobre el tema y verificar si el texto cumple con los tratados internacionales firmados por Colombia. Solicita además que se fortalezca el Régimen de Prima Media y que se mantengan los regímenes especiales y exceptuados. Finalmente pide someter a referendo este proyecto de reforma.


En la Gaceta del Congreso 184 del 18 de abril del 2005 aparece el informe para primer debate –segunda vuelta- del proyecto de Acto Legislativo. Así mismo, se señala lo pertinente sobre la audiencia pública realizada el 17 de marzo de 2005.

De acuerdo a lo anterior, no le asiste razón al demandante cuando insiste en que la publicación de todas las observaciones ciudadanas es vinculante e imperativa, pues como ya quedó establecido en la jurisprudencia de la Corte, solo deben ser publicadas aquellas observaciones que se consideren importantes y que hayan sido entregadas con tres días de antelación al informe de ponencia. El demandante señala que radicó sus observaciones y comentarios el 4 de octubre de 2004 y el 17 de marzo de 2005 y los informes de ponencia fueron publicados respectivamente el 5 de octubre de 2004 y el 8 de abril de 2005. Para el primero de los informes, no se cumplió con el tiempo de antelación requerido. No obstante, sus comentarios fueron efectivamente publicados en la Gaceta 596 del 5 de octubre de 2004, como ha sido transcrito. En el segundo de los casos, la audiencia del 17 de marzo de 2005, sus comentarios fueron radicados con suficiente antelación pero el ponente no los consideró importantes por lo que no fueron publicados, aunque sí se hizo referencia a otras intervenciones ciudadanas.

Al demandante no le asiste razón cuando argumenta que su derecho a la participación ciudadana fue vulnerado, al igual que los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. Sus observaciones fueron escuchadas durante las respectivas audiencias y en efecto sus comentarios y observaciones fueron reseñados como parte del primer informe de ponencia –primera vuelta- en la Cámara de Representantes. Durante la segunda audiencia no fue así, pero la jurisprudencia ha indicado que la “publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso” y se encuentra sujeta a la discrecionalidad del ponente. Por lo tanto, la no inclusión de una observación de algún ciudadano que haya sido parte de una audiencia pública durante el trámite de un acto legislativo en el Congreso no conlleva a la vulneración de los artículos mencionados. El ejercicio de la discrecionalidad en la consideración de las observaciones debidamente presentadas tendría que ser arbitraria para que se estableciera la vulneración de los artículos 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. El demandante no alega una arbitrariedad en la selección de las observaciones que sí fueron publicadas después de la audiencia pública del 17 de marzo de 2005 sino que argumenta que el hecho de la omisión es suficiente para desencadenar la inconstitucionalidad. Por lo tanto, dado que no ha sido demostrada la arbitrariedad, la Corte no considerará violados tales artículos de la Ley 5ª de 1992.

Adicionalmente, la jurisprudencia también ha señalado que este tipo de omisiones puntuales no vicia el acto legislativo sino que genera una “irregularidad en dicho proceso, pero sin llegar a determinar la inexequibilidad formal de la ley así expedida” , dado que otras intervenciones sí fueron reseñadas. Por lo tanto, el cargo del demandante no prospera como lo señalará la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.

5.3. No se vulneró el principio de consecutividad respecto del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.

El demandante considera que durante el trámite del acto legislativo se vulneró el principio de consecutividad ya que durante la segunda vuelta se incluyeron disposiciones que no surtieron los ocho debates reglamentarios. En particular, el demandante señala que este vicio recae sobre los apartes del Acto Legislativo correspondientes al inciso 6:


“Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”


Como ya se mencionó, el problema jurídico a resolver que se desprende de los anteriores argumentos se puede sintetizar en la siguiente cuestión: ¿Se violó el principio de consecutividad en el trámite del proyecto que se aprobó como Acto Legislativo 01 de 2005, al haberse incluido el inciso sexto de éste último en la segunda vuelta?

Para resolver el anterior problema, primero, se hará un recuento detallado del trámite que surtió el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005. Segundo, se reiterará la jurisprudencia de esta Corte sobre el principio de consecutividad y su relación con el principio de identidad flexible, para luego, pasar a aplicar los criterios en ella establecidos al caso concreto.

5.3.1. Delimitación del tema sobre el que versa el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 y recuento del trámite que surtió en el Congreso.

Para poder establecer si se vulneró el principio de consecutividad respecto del inciso 6 del Acto Legislativo 01 de 2005 es necesario primero identificar el tema sobre el cual éste versa.

El inciso sexto se pude dividir en dos partes. La primera, corresponde a la frase que establece “para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.” La segunda, corresponde a la alusión específica al mínimo vital: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”. No obstante, el tema regulado en todo el inciso corresponde a los factores que se deben tener en cuenta para definir el monto de una pensión que garantice el mínimo vital del pensionado. El tema cobró importancia habida cuenta de la controversia en torno al concepto de mínimo vital aplicado por los jueces, a la trascendencia de los factores subjetivos y objetivos en la definición de dicho mínimo y de la correspondiente pensión, así como sobre el reconocimiento de pensiones altamente subsidiadas en aras de asegurar el mínimo vital cualitativo.

Como lo ha resaltado la jurisprudencia, el análisis sobre la vulneración del principio de consecutividad depende de la evolución del texto específico del inciso sexto así como de otros apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 que se refieren al tema, además de analizar lo que se dijo, propuso y votó, sobre el tema objeto de la norma acusada en las respectivas ponencias y debates.

Ahora bien, el tema regulado por la primera parte del inciso sexto, (los factores de liquidación de la pensión para privilegiar los factores objetivos) guarda una relación clara y estrecha con lo dispuesto en el texto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 en dos de sus incisos. El primero, es el inciso tercero del Acto Legislativo 01 de 2005 que dice:


Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.


Dicho inciso establece los requisitos objetivos para adquirir el derecho a la pensión lo que determina precisamente los factores de liquidación de la pensión.

El segundo inciso, con el que se encuentra una relación directa es el inciso quinto del Acto Legislativo 01 de 2005:


Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.


De nuevo, el inciso señala que los requisitos y beneficios pensionales de manera general corresponderán a los factores objetivos establecidos en la ley, y hace una precisión sobre la pensión de vejez por actividades de alto riesgo al igual que sobre la prohibición de dictar disposiciones o invocar acuerdos particulares para apartarse de lo establecido en las leyes del Sistema General de Pensiones.

Así, los dos incisos también regulan uno de los puntos del inciso 6 demandado, v.gr. los factores de liquidación de la pensión para privilegiar los factores objetivos, y éste fue parte del texto del Acto Legislativo 01 de 2005 desde su presentación por parte del Gobierno así como de los debates en primera vuelta. El siguiente cuadro ilustra la evolución de las mencionadas disposiciones durante la primera vuelta, tanto del inciso sexto como de los incisos tercero y quinto, lo que corresponde al momento del trámite en el que el demandante señala que se omitieron los correspondientes debates.

Momento del trámite legislativo Evolución del Texto del Artículo 1 en lo que se refiere a los factores a tener en cuenta para la liquidación de pensiones (Primera Vuelta)
Proyecto presentado por el Gobierno Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de cotización y las demás condiciones que señale la ley.
(…)
El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional, Cámara de Representantes Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley,(…)
(…)
El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional, Cámara de Representantes Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley (…)
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Texto aprobado por la Comisión Primera Constitucional, Cámara de Representantes Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley (…)
(…)
El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley, (…)
(…)
El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(..)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley, (…)
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes (…) los requisitos y beneficios pensiónales para todas las personas, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley (…)
(…)
El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, (…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital acumulado necesario, así como las demás condiciones que señale la ley,(…)
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Informe de ponencia para debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en la ley.
(…)
Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el tiempo de servicio o de cotización o alcanzar el capital necesario según la ley.
(…)
El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Texto aprobado por la Comisión Primera Constitucional del Senado Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en la ley.
(…)
Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el tiempo de servicio o de cotización o haber acumulado el capital necesario según la ley.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión.
Informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o acumular el capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
(…)
Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización.
Informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidas las de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
(…)
Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para los fines de pensión.
(…)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, o las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia
Texto aprobado por la Plenaria del Senado Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en la ley.
(…)
Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular el capital necesario según la ley.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión.
Texto aprobado durante la primera vuelta y publicado por el gobierno Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en la ley.
(…)
Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular el capital necesario según la ley.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión.

La evolución específica del inciso sexto acusado fue la siguiente:

El inciso sexto demandado fue presentado por el Gobierno de la siguiente manera: “El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.”

Dicho texto se reprodujo en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes”. En el informe minoritario de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes el texto varió un poco: “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual”.

El texto aprobado por la Comisión Primera Constitucional de la Cámara incluye el inciso siguiente: “El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.” Durante el debate en el que se aprobó el anterior texto, varios representantes intervinieron para referirse al tema de la pensión mínima y el mínimo vital.

En el debate de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, cuando se discutía el texto de los incisos tercero y quinto del Acto Legislativo, se discutió sobre los factores, en general, para adquirir la pensión. Se propuso que el texto debía consignar los factores objetivos para liquidar la pensión como requisitos, es decir, el tiempo de cotización, la edad y el tiempo de servicios. Así mismo se estableció que los requisitos y beneficios pensionales debían ser aquellos señalados en la ley.

Luego, en la Plenaria de la Cámara, los ponentes se refirieron expresamente al tema de la necesidad de regular en el nivel constitucional el mínimo vital para efectos pensionales.

El texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue el siguiente: “el mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.” En el debate intervinieron varios representantes para referirse al tema del mínimo vital en el ámbito pensional, a sus límites y a la financiación de las pensiones.

En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, cuando se discutía el articulado sobre los requisitos y beneficios de las pensiones se habló sobre la importancia de que quedara consignada una prohibición a que se impusieran condiciones diferentes para adquirir la pensión a las establecidas en la ley. También se vuelve a hacer alusión a la importancia de los factores objetivos como requisitos para adquirir la pensión.

Luego en el Senado, este tema continuó presente en la primera vuelta. En una de las ponencias presentadas para primer debate en la Comisión Constitucional del Senado se mantuvo el anterior texto, pero en la otra, se propuso cambiar el texto anterior para que quedara “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de la pensión” . Este texto fue aprobado por la Comisión Primera del Senado y se mantuvo en la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado el cual fue aprobado en la respectiva sesión. Dicho texto también se mantuvo en el informe de conciliación y quedó como texto definitivo de la primera vuelta del trámite legislativo.

En el debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado, haciendo referencia específica a los incisos tercero y quinto del texto del Acto Legislativo, que contemplan los factores generales pensiones se habló de que se debía consignar en el texto una disposición que dejara en pie de igualdad a todos, lo que se lograba estableciendo que los requisitos y beneficios son los contemplados en la ley. Lo anterior, en el sentir de algunos congresistas implicaba la exclusión de la liquidación de pensiones conforme a pactos colectivos o laudos arbitrales . Igualmente, cuando se habló de los requisitos para adquirir la pensión por invalidez, nuevamente, se hizo alusión a que éstos debían ser los factores objetivos consignados en la ley.

En el debate en la Plenaria del Senado, cuando se hacía referencia a los incisos tercero y quinto del Acto Legislativo 01 de 2005, se volvió a señalar que debía quedar consignado expresamente que los factores generales para adquirir la pensión debían ser aquellos consignados en la ley. Lo anterior muestra la preocupación de la Plenaria del Senado para que quedara específicamente consignado en el acto que los factores de liquidación de la pensión debían ser objetivos.

El Acto Legislativo aprobado en primera vuelta fue publicado con el siguiente texto, en lo pertinente:


Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en la ley. A partir de la vigencia del presente acto legislativo, solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República tendrán un régimen especial.
(…)
En materia pensional se respetarán los derechos adquiridos. Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular el capital necesario según la ley. La ley establecerá los requisitos para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión.


Al iniciarse la segunda vuelta, el tema del mínimo vital pensional vuelve a suscitar controversia.

En el informe de ponencia para primer debate en segunda vuelta, se propone el siguiente texto: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”. Se explica que la necesidad de definir el mínimo vital pensional obedecía a fallos judiciales que, en aras de proteger el mínimo vital cualitativo, reconocían pensiones por un valor que no correspondía a lo efectivamente cotizado por el beneficiario, teniendo en cuenta las reglas legales para efectuar la liquidación por lo cual se propone esta redacción que alude de manera directa y especifica a este punto, sin afectar la definición de mínimo vital.

Dicho texto fue aprobado por la Comisión de la Cámara. En el debate se recordó que en principio se había propuesto el inciso que determinaba que el mínimo vital en materia de pensiones correspondía al salario legal mensual vigente con el objetivo de establecer límites a los jueces en cuanto a los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión. Sin embargo, se señaló que se había considerado que no era pertinente dicha alusión al mínimo vital sino que era mejor establecer unos límites con el fin de que en el momento de liquidar la pensión no se pueda tener en cuenta factores diferentes a los establecidos en la ley y así no se incluyan factores subjetivos con el pretexto de proteger el mínimo vital.

El texto se mantuvo en el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes pero se añadió la expresión “como base de cotización”, al final del mismo. El texto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes de esta manera: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización”. La ponencia lo justificó con el argumento de evitar que el mínimo vital cualitativo llevara a pensiones fundadas en factores subjetivos, no en factores objetivos. En la Plenaria se aludió al tema por varios Representantes.

Luego, en el Senado, el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado mantuvo el texto anterior. No obstante, volvió a introducir el inciso original, como un agregado: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para los fines de la pensión.” Se justificó esta adición con el argumento inicial, es decir, para prevenir “la ocurrencia de casos en los cuales, a través de una interpretación distorsionada del concepto de mínimo vital, se lleguen a reconocer pensiones que por sus montos minen la sostenibilidad del sistema pensional y generen mayores iniquidades en el sistema”.

En la Gaceta 296 de 2005 consta otro informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión de Senado . En esta ponencia se mantiene el texto aprobado en la primera vuelta en lo que respecta al inciso que se revisa, el cual fue aprobado de esa manera por la Comisión del Senado y se mantuvo en uno de los informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado. En el segundo informe de ponencia para segundo debate consignado en la Gaceta del Congreso 341 de 2005 se vuelve a proponer la inclusión del inciso que dice: “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para los fines de pensión”.

Durante la sesión Plenaria del Senado se presentó por parte de uno de los Senadores ponentes, una propuesta sustitutiva del primer inciso que fue votada positivamente:


Para la liquidación de la pensión solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones


De la misma manera se presentaron dos proposiciones aditivas al inciso. Una de las proposiciones fue retirada. El texto que fue presentado y votado positivamente fue el siguiente:


Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo, sin embargo la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios, económicos, periódicos inferiores al salario mínimo a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.


Así, al concluir la segunda vuelta el inciso sexto aprobado decía: “Para la liquidación de las pensiones, sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”. En cambio, el texto aprobado por la Cámara decía: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización”. Se convocó entonces a una comisión de conciliación.

En la Gaceta 382 de 2005, que contiene el Informe del Acta de Conciliación del texto del Acto Legislativo 01 de 2005, se decide acoger el inciso aprobado por la Plenaria del Senado en segundo debate, el cual posteriormente fue votado de manera positiva por las plenarias de las dos Cámaras del Congreso:


Inciso 6º. Este inciso en la numeración del Senado de la República corresponde al inciso 5º de la Cámara de Representantes (S) .
Se acoge la redacción del Senado de la República. El texto es:
“Para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.


5.3.2. Reiteración de jurisprudencia sobre el principio de consecutividad y de identidad en el trámite legislativo de un proyecto de Acto Legislativo.

Según el artículo 375, los Proyectos de Acto Legislativo deben ser tramitados en dos periodos ordinarios y consecutivos. Por lo tanto, en virtud del principio de consecutividad, en consonancia con el principio de identidad, no solo el articulado formalmente considerado sino los principales temas objeto de éste, han de ser sometidos a debate y votados (afirmativa o negativamente) en cada etapa, es decir, en las respectivas comisiones constitucionales permanentes y plenarias. En la sentencia C-208 de 2005, la Corte revisó la constitucionalidad de los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”, por un cargo semejante al presentado en este proceso v.gr. la inclusión de un artículo en la segunda vuelta (voto preferente). Uno de los cargos analizados en esa oportunidad fue la vulneración al principio de consecutividad. En dicha sentencia se sintetizó la jurisprudencia de la Corte sobre el tema en el ámbito de los actos legislativos y por lo tanto es pertinente transcribirla en extenso.


“El artículo 157 de la Constitución, parcialmente aplicable al procedimiento de reformas constitucionales, señala que el trámite ordinario de los proyectos de ley debe surtirse en cuatro debates, dos en cada Cámara. Por su parte, el artículo 375 Superior, dispone que los actos legislativos tendrán lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y que en el segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

En efecto, en virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley ; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna.

Proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un carácter flexible o relativo.

Al respecto del principio de identidad, ha considerado la Corte, que “...bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se resolvió con la previsión contemplada en el art. 161, que mediante las comisiones accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada Cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria unidad normativa al proyecto”.

Por ello, [E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia.

De tal manera, lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular.

También ha considerado esta Corporación, que las modificaciones y adiciones que se surtan en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad e identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.

Por lo tanto, la facultad que tienen las cámaras de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones. Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica, estrecha, necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente.

Además, acorde con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las Cámaras, no pueden constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5 de 1992. En caso de serlo, lo que procede conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para que allí se surta el primer debate.

Igualmente ha considerado la Corte, que en virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto. Al respecto, ha considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5 de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”.

Al respecto, también ha precisado la Corte, que resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.

La Corte ha concluido por lo tanto, que existen las siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el Congreso de la República, derivadas de la interpretación del principio de consecutividad, y que no desconocen el contenido del inciso segundo del artículo 160 Superior: (i) Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes.

Tampoco es posible en el procedimiento legislativo, que “…a pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, se tergiverse la significación de esta ultima norma para introducir como “artículo nuevo” un texto que ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. Ese es un texto antiguo. Presentarlo como “nuevo” es en realidad un artificio para burlar el artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de estos artículos se les dio cabida para convertirlos en textos legales por conducto de las Comisiones de Mediación aduciendo la supuesta existencia de discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara, cuando, en realidad, esos textos no habían sido objeto de aprobación en la forma prevenida en la Constitución de la República”.

También se ha considerado, que “…la elusión en que incurren las diferentes células legislativas atenta contra la supremacía de la Constitución, norma fundamental del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados”. Así como que “…el vicio de inconstitucionalidad por elusión, en principio, puede tener dos modalidades, la primera, de carácter formal y la segunda, de carácter material. En el primer evento en alguna de las células legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior. Por el contrario, en la elusión material, aún cuando se surte formalmente debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992”.

Además, cuando el precepto contiene por sí mismo un tema autónomo de contenido jurídico propio, el aprobar su eliminación de la ponencia, su contenido material no es debatido ni aprobado en dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse. En este sentido es necesario precisar que la aprobación de una proposición sobre la eliminación de un artículo no puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación formal sino material. Por ello, dicho texto normativo no puede ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates.

También ha considerado la Corte, que vicia el procedimiento legislativo, que se impida de alguna manera la discusión de las normas que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo, pues se trata de “…la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación...”. Así lo consideró esta Corporación en la sentencia C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, al declarar inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003, sobre la integración de las Asambleas Departamentales, en la que, reiterando la doctrina de la Corte sobre el concepto de debate , encontró que se impidió la discusión del artículo respectivo en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Se dijo en la mencionada sentencia, que como “…estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor” (Pág. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.

Se precisó en dicha providencia, que “…con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.”; “Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución”.

Ha considerado la Corte también, que vicia el procedimiento legislativo, que luego de resultar un empate en la votación en una de las Comisiones, la otra que sesiona de manera conjunta no vote el asunto, pues en ningún caso queda liberada del deber de votarlo en uno y otro sentido, ya que tal omisión legislativa impide que el asunto pueda ser retomado por otras instancias del Congreso de acuerdo a las condiciones previamente fijadas en la Constitución y el reglamento.

Igualmente, que constituye violación a los principios de identidad y consecutividad, cuando los textos se sustituyen al momento de ser publicados en la gaceta del Congreso, pues no corresponden a lo aprobado en primer debate y por lo tanto la discusión en segundo debate se orienta a un campo diferente del querer del Congreso.

Ahora bien. Como de acuerdo con lo establecido en el artículo 160 inc. 2 Superior, durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, incluso incluir artículos nuevos, siempre y cuando se respeten los principios de consecutividad e identidad relativa, puede darse el caso de que surjan discrepancias entre lo aprobado por una de las Cámaras en relación con lo aprobado por la otra. Para estos casos, el artículo 161 de la Constitución prevé, que ambas Cámaras integrarán comisiones de conciliadores, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible definirán por mayoría, a fin de evitar que el proyecto tenga que regresar a la Comisión respectiva nuevamente haciendo más dispendioso y demorado el trámite de la ley.

Al respecto del contenido y alcance del artículo 161 Superior, la Corte ha venido reiterando, a partir del control de constitucionalidad de las leyes e igualmente en relación con el control de constitucionalidad de los actos legislativos, que dicho artículo surgió a la vida jurídica con la Constitución de 1991, y se creó con el propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la labor del Congreso en la formación de las leyes, flexibilizando el procedimiento para su adopción, puesto que se crea una instancia que permite armonizar los textos divergentes de las Cámaras, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del proyecto.

Se ha recordado por la Corte, que cuando se presentó esta disposición en la Asamblea Nacional Constituyente el doctor HERNANDO YEPES ARCILA, en su calidad de ponente, argumentó que: "La sistemática que proponemos sugiere así mismo un trámite especial para la superación de las discrepancias que surjan una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras, entre los textos que emanen de éstas, mediante el sencillo expediente de confiar la búsqueda de aproximaciones a una comisión accidental designada por los dos cuerpos con el encargo específico de preparar un texto final para reabrir sobre él el segundo debate. (Ver gaceta constitucional Nos. 67).”

Desde entonces, la Corte ha venido considerado, que en virtud de lo dispuesto en los artículos 160 y 161 de la Constitución, las Cámaras legislativas están autorizadas para integrar comisiones accidentales de mediación, siempre y cuando existan “discrepancias” o desigualdad, entre el proyecto aprobado en una Cámara y el aprobado en la otra, respecto de los asuntos o materias que lo conforman [44]. Discrepancias que por lo tanto deben producirse durante el segundo debate, puesto que “...la única manera de establecer que en realidad existen discrepancias entre las cámaras en torno a determinado proyecto, para los fines de constituir comisiones accidentales en los términos del artículo 161 de la Carta, consiste en verificar que ellas resultan de textos aprobados. Es decir, las comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de ser antes de que en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría presumirse con base en elementos distintos a la comprobación de la votación que en efecto los textos que prohíjan una y otra corporación son distintos, según se colige de lo dispuesto en el artículo 186 de la Ley 5 de 1992.

Dicha Comisión de Conciliación es mixta, pues se integra con miembros de una y otra cámara, y debe reunirse conjuntamente con el fin de adoptar una norma que se adecue al querer mayoritario de los miembros de las dos Cámaras. Es decir, le corresponde preparar un texto, correspondiente a las disposiciones disímiles, que concilie las diferencias que surgieren entre las cámaras, y que habrá de reemplazar a aquella o aquellas que presentaron disparidad [46]. Por lo tanto, la comisión no se podrá ocupar del estudio de aquellos artículos que no presentaron diferencias en las Plenarias, así como tampoco de los problemas de trascripción o gramaticales que en nada inciden en el contenido material de la norma y por lo tanto no constituyen discrepancias, puesto que no se trata de una reunión “unificadora de estilos”.

Decisión de la comisión de conciliación que igualmente debe ser considerada y aprobada en sesión plenaria tanto por el Senado de la República como por la Cámara de Representantes, a fin de que quede cumplido el requisito de la aprobación en segundo debate del texto único del proyecto. Y si subsisten las diferencias sobre el proyecto, después del segundo debate en las cámaras, se considerarán negados únicamente los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que éstos no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley [48]. Por lo tanto, resulta ajena a la voluntad del constituyente considerar la posibilidad de que la Comisión de Conciliación presente a las Plenarias para su aprobación, y éstas aprueben, textos implícitos o determinables con posterioridad.

Las comisiones accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad [50]; es decir, que la adición o modificación debe referirse al asunto o materia que haya sido objeto de aprobación en primer debate. También pueden modificar, de manera excepcional, otros artículos que guarden íntima relación o conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras.

Con fundamento en lo anterior, la Corte ha venido considerando, que las comisiones de conciliación no pueden entonces, llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, sustituyendo de tal manera su voluntad.

Los anteriores criterios han sido precisados por la Corte, a partir de la pregunta ¿cuáles son las divergencias o modificaciones que, introducidas por las plenarias de una y otra Cámara a un proyecto de ley, en desarrollo del artículo 160 de la Constitución, pueden ser conciliadas por las comisiones accidentales de mediación?. Al respecto ha indicado, que “La respuesta a este interrogante lo da la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán "inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella". (subraya fuera de texto). Texto éste que ha de interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara "podrá introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la Ley 5 de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente.

Por lo tanto se ha concluido, que ha de entenderse que la regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte del supuesto según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una de las comisiones permanente constitucionales de cada Cámara, el proyecto presente una unidad en la materia o temática, objeto de discusión y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto, se conforme.

Cabe precisar además, como lo ha reiterado la Corte, que los principios de consecutividad y de identidad se predican de los proyectos de ley, o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada. Y, si las propuestas de la comisión de conciliación, aún tratándose de textos nuevos, guardan conexidad temática con los textos aprobados por las cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el texto correspondiente no estará viciado de inconstitucionalidad. Es claro, que la facultad para introducir modificaciones a los textos divergentes y proponer, si es del caso, textos nuevos a efectos de resolver discrepancias, debe referirse a la misma temática sobre la cual versan aquellos para que se entienda que guardan la unidad de materia. Pero, dicha unidad de materia no puede confundirse con la identidad temática que es exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o adiciones a los temas debatidos en las comisiones constitucionales.

Es por ello que se ha considerado, que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman una ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.

Ahora bien. En relación con las diferencias que pueden ser conciliadas por la comisión respectiva, la Corte ha considerado, que “La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario”.

Además se ha precisado, que una interpretación sistemática del artículo 161 de la Carta indica que las diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley se producen no solo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra, sino también cuando una Cámara aprueba una disposición y la otra no lo hace. Es preciso aclarar, que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido.

Así como que “dado que es la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras para introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley, es apenas obvio, que se pueden presentar diferencias entre lo aprobado por una cámara, de ahí que se hayan establecido las comisiones de conciliación encargadas de resolver tales divergencias. Por tanto, es perfectamente legítimo que cuando la Plenaria del Senado aprueba una disposición que la Plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se debe acudir a la conciliación, como mecanismo procedimental excepcional instituido por el constituyente, con el fin de zanjar las diferencias presentadas. Siendo así, no puede existir violación del ordenamiento superior en el presente caso, sino por el contrario, respecto fiel de los mandatos constitucionales.”

También se ha precisado, que si una norma no es aprobada en un debate, es decir es negada después de haber sido sometida a votación, ello no significa que dicha norma no tuvo el respectivo debate. Al respecto dijo la Corte , “...Lo que en esta oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho debates, un tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el presente caso sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones (Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera vuelta y Comisión Primera del Senado de la República en la segunda), no implica la inconstitucionalidad del proyecto de Acto legislativo, por una razón muy simple: por que posteriormente las Plenarias de esas mismas Corporaciones, mediante votación mayoritaria, decidieron introducir ese asunto nuevamente al proyecto de Acto Legislativo.”. Así por ejemplo, se concluyó en la sentencia C-543 de 1998, que el tema de la irretroactividad, al que se referían las normas demandadas, fue objeto de estudio y discusión en todos los debates; el hecho de que una norma no haya sido aprobada en algún debate, no implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste prohíbe es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas en la primera.

En resumen, si bien las discrepancias que hubieren podido surgir en relación con el proyecto aprobado en la plenaria de una cámara con respecto al aprobado en la plenaria de la otra, y que pueden se conciliadas por la comisiones respectivas, se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo defiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara , cumpliendo de tal manera las comisiones accidentales de conciliación una función de agilidad, eficacia y racionalidad del procedimiento legislativo, trátese del trámite de un proyecto de ley o de un acto legislativo, su actuación también debe enmarcarse dentro de los principios de consecutividad e identidad relativa que rige la totalidad de dichos trámites en el Congreso de la República.

Ahora bien. Los principios de consecutividad e identidad relativa, tratándose del trámite de proyectos de acto legislativo, presentan además ciertas particularidades especiales, en razón a que, como se tramitan en dos períodos ordinarios y consecutivos, por disposición del artículo 375 Superior, una vez aprobados en el primero de ellos, deberán ser publicados por el Gobierno, y en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

Cabe recordar ahora, que como la Constitución no agota la regulación constitucional del trámite de las reformas constitucionales, para establecer el alcance de las facultades que tiene el Congreso en dicho procedimiento es necesario acudir a otros artículos de la Constitución y del reglamento del Congreso que sean pertinentes y compatibles con este particular y delicado procedimiento, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de la Constitución. Al respecto, ha determinado la Corte , que los principios de consecutividad e identidad relativa, se encuentran consagrados de manera expresa para los actos legislativos en el artículo 226 del Reglamento del Congreso, que consagra que “…el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.”, disposición que armoniza con los previsto en el inciso 3º del artículo 375 Superior.

Sobre las exigencias consagradas para los actos legislativos en los artículos 375 Superior y 226 del Reglamento del Congreso, la Corte ha considerado, que si bien es cierto que se requiere publicación del texto aprobado en primera vuelta, y se publica un texto y no una iniciativa, tal exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las iniciativas discutidas y aprobadas en el primer período, y para, como fruto de ese debate, hacer las modificaciones, adiciones o supresiones, en los términos previstos en la constitución. Además, que la norma constitucional se refiere, en primer lugar, a “iniciativa”, que es un concepto más amplio que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. Ello quiere decir que en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias. (Negrillas fuera del texto original).

También ha determinado la Corte, que si un tema es considerado como el principal o tema sustancial del proyecto, y ha sido estudiado y discutido en todos los debates, el hecho de que una norma no haya sido aprobada en alguno de ellos no implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste prohíbe es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas en la primera.

Igualmente se ha establecido, que el texto final puede ser distinto al inicial, si el tema estuvo presente en los ocho debates, por cuanto, “…el hecho de que la decisión final no haya estado acorde con las propuestas iniciales no desvirtúa el aserto de que el tema estuvo siempre presente en el debate, prueba de lo cual resulta que, precisamente, el Congreso cambió de parecer a la hora de aprobar su redacción final...”. Y, si se trata de una discusión instrumental, a la luz de lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 5ª, sobre la“institución política objeto de reforma”, debe la Corte “…tener como punto de referencia algo más que el simple texto del artículo modificado, un concepto de mayor cobertura…”, aunque observado el artículo de manera aislada pueda parecer una modificación esencial.

En relación con los cambios que pueden introducirse durante la segunda “vuelta” del trámite de los actos legislativos, la Corte ha determinado, que no pueden ser considerados cambios esenciales al proyecto, aquellos que no tienen un contenido temático específico que permita diferenciarlas del resto del inciso, pues se introducen con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer período, y por lo tanto, tampoco puede predicarse respecto de éstos cambios, ausencia de publicación entre las dos vueltas; tampoco aquellos que simplemente reafirman las consecuencias de una decisión ya adoptada en primera vuelta; ni pueden considerarse modificaciones esenciales, aquellas que fijaron pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde evaluar a la Corte, pues derivaron de una discusión que estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en consideración del Congreso de la República la enmienda.

También ha considerado la Corte, que podrán hacerse modificaciones a los proyectos durante la segunda “vuelta”, siempre y cuando no alteran la esencia de lo aprobado en la primera, si guarden relación de conexidad inmediata y evidente con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite legislativo, y tengan una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contendidos normativos respectivos, así como, “… si se mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa sobre la cual se producen las modificaciones ha sido debatida desde el principio, no obstante las variaciones de contenido que haya podido tener a lo largo del trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan hecho el tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el principio de consecutividad.”

Ha concluido la Corte, que “…como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc. Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos cambios, en tal medida significativos, que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en primera vuelta.

Por lo tanto, “…el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.”


En resumen, según la sentencia citada, sobre este punto de la inclusión de artículos nuevos en la segunda vuelta la jurisprudencia de la Corte ha precisado, entre otras, las siguientes reglas: i) el tema debe haber sido debatido y votado durante los debates correspondientes; ii) en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y (iii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad material con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.

5.3.3. El inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con los 8 debates reglamentarios y, por lo tanto, respetó el principio de consecutividad.

Como se advirtió, el demandante considera que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 no respetó el principio de consecutividad. Tanto los que intervinieron en el proceso como la Procuraduría General de la Nación consideran que dicho cargo no debe prosperar ya que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con el principio de consecutividad.

El recuento realizado en el acápite 5.3.1 de esta providencia hace énfasis en el trámite específico de dicho inciso, los cambios que sufrió y el tema dentro del cual se inscribe la norma en él consagrada. De acuerdo a este recuento, el tema abordado en el inciso estuvo presente desde que se radicó la iniciativa del Gobierno y cumplió con los ocho debates reglamentarios que establece el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el principio de consecutividad. El tema del monto de las pensiones, específicamente el de los factores de liquidación de la pensión con miras a privilegiar criterios objetivos frente a los parámetros subjetivos asociados al concepto de mínimo vital cualitativo, fue discutido y puesto a consideración de los congresistas durante toda la primera vuelta, en un principio de manera general y luego vinculado específicamente al mínimo vital.

La evolución del texto muestra como en la concepción y el diseño del Acto Legislativo 01 de 2005 durante la primera vuelta estuvo presente el tema de los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión así como de su incidencia en el monto de la pensión, en especial respecto de su relevancia a la luz del concepto de mínimo vital pensional. Y también estuvo presente la definición de los límites mínimos que deberían ser respetados al momento de determinar el monto de las pensiones. En la segunda vuelta se partió de esa base para reunir en un mismo texto los factores ha tener en cuenta para la liquidación de las pensiones con sujeción a la ley y establecer el monto mínimo de las pensiones, a lo que se añadió la salvedad de que para ciertos casos especiales, que serían determinados por la ley, era posible la concesión de beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo.

De acuerdo a lo anterior, la Corte concluye que a lo largo de las dos vueltas durante el trámite del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, si bien hubo cambios, el tema por él regulado, sí fue objeto de debate y votación en los ochos debates, por lo que no se vulneró el principio de consecutividad. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 por el cargo estudiado.

5.3.4. Durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 se cumplió con los debates y la aprobación por parte de las Plenarias de la Cámara y el Senado, en primera y segunda vuelta, de los textos acordados por las respectivas comisiones de conciliación.

El demandante considera que durante las sesiones correspondientes a la etapa conciliación de los textos aprobados en las cámaras, tanto en la primera como segunda vuelta del Acto legislativo 01 de 2005, se omitió el respectivo debate, vulnerándose así el artículo 161 de la Constitución. La Corte encuentra que durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 se cumplió con los debates y la aprobación por parte de las Plenarias de la Cámara y el Senado, en primera y segunda vuelta, de los textos propuestos por las respectivas comisiones de conciliación.

En lo que respecta a la primera vuelta, cabe resaltar lo siguiente. La Gaceta 51 de 2005 contiene el Acta 155 de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en donde se puso a consideración el texto conciliado y éste fue debatido y votado positivamente. En el debate se hizo referencia a los derechos adquiridos en lo relativo a las pensiones, y a cómo la adquisición de la pensión de invalidez o sobrevivencia quedaba sujeta a lo que estableciera la ley. También se aludió a la sostenibilidad financiera del régimen de transición y su fecha límite y, finalmente, se dejó constancia de varios votos negativos. Así mismo, se encuentra en la Gaceta 36 de 2005 el Informe de Conciliación al proyecto y el Acta de conciliación aprobada por la Plenaria del Senado. En el debate se hizo referencia específica a las fechas límites del régimen de transición, al tope de las pensiones y se dejó constancia de los votos negativos.

De acuerdo a lo anterior la Corte verifica que en efecto el texto conciliado durante la primera vuelta del Acto Legislativo 01 de 2005 fue presentado a la Plenaria de la Cámara de Representantes y a la Plenaria del Senado en donde fue debatido y votado de manera positiva.

En lo que respecta a la conciliación en la segunda vuelta, cabe destacar lo siguiente. En la Gaceta del Congreso 505 se consigna el Acta 184 del 20 de junio de 2005 donde se registra el debate y votación por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes del texto conciliado en la segunda vuelta. En la discusión, se hizo referencia específicamente a la eliminación de la mesada 14, la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la prohibición de que existan pensiones por encima de 25 salarios mínimos. Finalmente, se dejó una constancia del partido liberal. En la Gaceta 522 del 12 de agosto de 2005 se encuentra el Acta de la sesión Plenaria del Senado del 20 de junio de 2005 en donde se debatió y votó el texto conciliado del Acto Legislativo demandado. En el debate se explicó la adopción de cada uno de los incisos. Así mismo, se hizo referencia a la mesada 14 pensional, a la vigencia del tope de 25 salarios mínimos, a los derechos adquiridos, a los factores para liquidar las pensiones, al procedimiento para la revisión de las pensiones y a la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Finalmente, se dejó constancia de varios votos negativos. Por lo tanto, el cargo presentado por el actor en el sentido de que el texto conciliado en la primera vuelta y en la segunda vuelta no fue debatido por las Plenarias de cada Cámara no prospera.

6.1. Inexistencia de un vicio en el trámite por la expedición por parte del Presidente de la República de un decreto de corrección de yerros que enmendó el título del acto legislativo acusado.

El demandante considera que se han vulnerado los artículos 374 y 375 de la Constitución ya que “el Presidente de la República no tiene la facultad constitucional ni legal para corregir los yerros caligráficos o tipográficos de los actos legislativos porque el artículo 45 de la Ley 4 de 1913 radica en cabeza de los respectivos funcionarios que ordenaron la publicación de la ley esta facultad,” y el Presidente, mediante Decreto 2576 del 27 de julio de 2005, publicado en el Diario Oficial 45984 del 29 de julio de 2005 corrigió los errores mecanográficos que contenía el título del Acto Legislativo.

Por lo tanto, el cargo del demandante hace alusión a un vicio de trámite por la expedición de un decreto de corrección de yerros en el título del Acto Legislativo 01 de 2005. El demandante no plantea un cargo respecto de la sanción o promulgación de dicho acto, por lo que Corte se limitará a lo esbozado por éste.

El artículo 241 de la Constitución establece la competencia de la Corte Constitucional para conocer de demandas por vicios de trámite en la formación de los actos legislativos, como se recordó en el acápite 3 de esta providencia. El cargo presentado por el actor recae sobre el Acto Legislativo mismo, aunque se refiere a la expedición de un decreto de corrección de yerros, sobre el cual la Corte no tiene competencia salvo en circunstancias excepcionales. La Corte se circunscribirá en este caso a juzgar el acto legislativo acusado por el vicio alegado.

La Constitución ha establecido que durante el trámite de los actos legislativos el gobierno tiene el deber de publicar mediante decreto, y en el diario oficial, el texto definitivo aprobado en la primera vuelta. Así mismo, al Presidente no le compete sancionar y objetar el proyecto de Acto Legislativo. La voluntad del Congreso como reformador de la Constitución se forma de manera autónoma sin que se requiera la concurrencia de la voluntad del Ejecutivo. La sentencia C-208 de 2005 señaló al respecto:


El artículo 157-4 de la Constitución, exige que para que un proyecto sea ley debe haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta posibilidad no se da en el caso de los actos legislativos pues el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.


En cuanto a las facultades para expedir decretos de corrección de yerros el artículo 1 de la Ley 45 de 1913 establece que corresponde a los respectivos funcionarios enmendar los errores caligráficos o tipográficos en el texto de una norma, cuando no quede duda de la voluntad del Congreso. Así mismo, se ha dicho que la expedición de decretos de corrección de yerros es una función administrativa y ordinaria del Presidente de la República en el ámbito de la promulgación de las leyes.

El decreto de corrección de yerros expedido por el Presidente enmienda un error mecanográfico en la redacción del título del Acto Legislativo 01 de 2005 y en nada altera la voluntad del Congreso. Así, en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005 se publicó el Acto Legislativo 01 de 2005 con un error en el título:


PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01
22/07/2005
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
(Segunda Vuelta)
El Congreso de Colombia
DECRETA:


Posteriormente, en el Diario oficial 45.984 del 29 de julio de 2005 se publicó el Decreto 2576 de 2005 “por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, "por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política". El decreto, se limitó a corregir un error en título y respetó el texto exacto del Acto Legislativo 01 de 2005:


DECRETA:
Artículo 1º. Corríjase el título del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual quedará así:
"ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
"por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política".
Artículo 2°. Publíquese en el Diario Oficial el Acto Legislativo 01 del 2005 con la corrección que se establece en el presente decreto.
Artículo 3°. El presente Decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de julio de 2005.


La corrección consistió en a) suprimir la expresión “proyecto de”, habida cuenta de que la reforma ya había sido aprobada por el Congreso en las dos vueltas exigidas por la Constitución y, por lo tanto, ya era Acto Legislativo, no proyecto de acto legislativo; b) suprimir la fecha 22/07/2005 y c) suprimir la expresión “segunda vuelta”.

La corrección hizo que el título de la norma reflejara lo que había sucedido en el trámite en el Congreso, es decir, que se trataba de un acto que había finalizado su trámite de conformidad con la voluntad del Congreso. Por lo tanto, el yerro consistía en un error mecanográfico que calificaba de una forma manifiestamente incorrecta el Acto. El título -“por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”- corresponde a una mera identificación del artículo de la Constitución adicionado y fue el aprobado en las dos vueltas por el Congreso.

La corrección del yerro respeta la voluntad expresa del Congreso y apunta a asegurar que dicha voluntad, definitiva en razón de la conclusión de la formación del Acto Legislativo, no sea calificada con palabras que le darían un carácter provisional, contraevidente y adverso a lo efectivamente decidido por el reformador de la Constitución.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por el cargo estudiado.


VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,


RESUELVE

Primero.- Declararse INHIBIDA para conocer de los cargos relativos a la sustitución de la Constitución formulados contra el Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud de la demanda.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes a vicios de procedimiento en su formación.


Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.



RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente



JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO



MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado



JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado



MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado



NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO



HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO



ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado



CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada



MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General


ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-178 DE 2007


Referencia: expediente D-6264

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No.01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.

Demandantes: Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán

Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA


En la parte resolutiva de este fallo la Sala Plena se declaró inhibida para conocer de los cargos relativos a la sustitución de la Constitución formulados contra el Acto Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de la demanda, y declaró exequible la reforma constitucional en relación con las acusaciones analizadas atinentes a vicios en el procedimiento de su formación.

Si bien comparto la decisión adoptada considero necesario aclarar mi voto en lo que se refiere a la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas sobre pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso en la aprobación de un acto legislativo y para realizar el así denominado “control de sustitución de la Constitución”, pues estas figuras implican realmente un control material de las reformas constitucionales, como he sostenido en ocasiones anteriores, especialmente en el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de 2005, por lo tanto esta modalidad de examen también escapa del ámbito de competencias de esta Corporación.


Fecha ut supra,



HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado